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孙蕊:全国碳市场建设:向前迈进重要一步

2019-05-25  来源:保尔森基金会  

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4月初,正值国务院机构改革后应对气候变化职能转隶生态环境部的一周年之际,全国碳排放权交易市场(以下简称“全国碳市场”)制度建设取得了重要进展。业内期盼已久的《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)的通知由生态环境部发布并公开征求意见,截止时间到5月初。

《征求意见稿》是全国碳市场自2017年底宣布启动后由生态环境部公开发布的第一份相关文件,虽然目前还在征求意见阶段,但向市场传递了积极的信号,也表达了中央政府在2019年底前完成全国碳市场基础框架建设的决心,并有望同时开展发电行业测试运行。


《征求意见稿》共27条,在确立了立法目的、适用范围、基本原则和职能分工的基础上,全面规范了与全国碳市场建设相关的重点排放单位、配额分配、碳排放监测、报告、核查(MRV)体系等内容,同时,明确了重点排放单位、核查单位、交易主体和主管部门的责任。

主要归纳为以下三大方面的解读

第一,《征求意见稿》作为全国碳市场的上位法,是全国碳市场政策法规体系的顶层设计,主要明确各级政府及参与主体的权利、责任和义务等方面的法律问题。在《碳排放权交易管理暂行条例》正式颁布后,全国碳市场建设的各项重点任务将会快速推进,相关三大主要配套制度也将加速出台,如MRV管理制度、重点排放单位的配额分配和管理制度、以及碳市场交易及抵消机制管理制度。


第二,《征求意见稿》在监管方面体现了中央政府对于全国碳市场管理的严格审慎态度,如《征求意见稿》规定:

  1. 中央政府层面,国家建立碳排放权交易工作协调机制,负责研究、协调与碳排放权交易有关的重大问题;


  2. 覆盖范围方面,纳入碳排放权交易的温室气体种类、行业范围以及重点排放单位确定条件,须由生态环境部提出报国务院批准后公布;


  3. 重点排放单位确定方面,地方生态环境主管部门依据相关要求提出重点排放单位名录,须经本级人民政府同意后报生态环境部审定后公布;


  4. MRV体系中的核查方面,重点排放单位可以在生态环境部公布的核查机构名录内自主选择核查机构,核查所需经费入中央预算安排,不得向重点排放单位收取任何费用;


  5. 排放量与排放配额方面,要求地方生态环境主管部门自收到排放、核查报告之日起30日内组织核定排放量和排放配额,并报生态环境部。

第三,《征求意见稿》明确了配额清缴期限,强调了碳信息披露,建立了市场调节机制并制定了详细的惩罚条款。

  1. 配额清缴方面,结余配额可以出售,也可以结转使用,不足部分应当在当年12月31日前通过购买等方式取得;


  2. 信息披露方面,生态环境部应组织定期公布碳排放权交易信息和各年度重点排放单位的碳排放配额提交完成情况;


  3. 市场调节方面,生态环境部将建立市场调节制度加强碳排放交易风险管理,包括建立涨跌幅限制、配额公开拍卖等方式以稳定碳市场的运行;


  4. 惩罚条款方面,分别针对各类参与主体的违法违规行为制定了详细的惩罚条款并依法纳入信用管理体系,其中,对颇受关注的不履约惩罚力度上提出按照该年度市场均价计算的碳排放配额价值的2倍以上5倍以下罚款。

有关政策推进安排上,《征求意见稿》的征求意见截止时间为5月2日,司法部与生态环境部将在6月底前进行完善修改并可能开展第二轮书面征求意见,今年第四季度正式出台《碳排放权交易管理暂行条例》。

在《征求意见稿》发布的同时,生态环境部也向试点地方人民政府、电力行业等印发关于征求全国碳市场的工作方案意见的函,清晰的给出了分阶段有步骤的建立全国碳市场的目标路线,在推动《碳排放权交易管理暂行条例》出台的同时,对各相关管理办法或实施细则的出台也列出了明确的时间表。

中国碳市场一旦正式启动运行将成为全球最大的碳排放权交易市场,其首单交易将备受瞩目。《征求意见稿》的发布及公开征求意见是全国碳市场制度建设的重要进展。今年下半年,对于全国碳市场来说,是值得各方期待的。

本文作者:孙蕊

孙蕊是保尔森基金会高级顾问兼绿色金融中心执行主任。在过去20年,她代表跨国企业就其在中国的政府战略、市场准入、危机管理、知识产权及投资问题提供顾问意见。

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