陈臻、王盛智：应对气候变化投融资项目的“绿色”风险防控
2021-02-27
....
陈臻，阳光时代律师事务所首席合伙人，中国能源法研究会副会长。
王盛智，阳光时代律师事务所顾问，美国佛蒙特法学院法律博士。“（对中国而言）…为实现1.5℃路径下的减排目标，截至2050年完成各项举措所需累计投资为90-100万亿人民币，约占2020-2050年累计GDP的2%...其中，交通部门所需投资最大，主要包括交通工具的电动化以及航空燃料的清洁转型。能源部门次之，主要由可再生能源、核能发电以及（碳捕获与储存）技术的研发与应用拓展驱动。除此以外，工业部门的工艺流程创新、建筑部门的热泵技术、农业与土地利用部门的垃圾焚烧处理也将占据较大的投资份额。”波士顿咨询公司在2020年10月发布的《中国气候路径报告：承前继后、坚定前行》中，通过对中国实现减排目标所需投资额的预估，间接揭示了金融机构在绿色金融领域（尤其是关注于应对气候变化的气候金融领域）的广阔业务前景。对于金融机构而言，开展应对气候变化的绿色金融业务既是机遇也是挑战。目前的国家政策支持哪些绿色金融业务？金融机构在开展相关业务时应关注哪些风险，尤其是哪些与普通金融业务不同的风险？本文试对上述问题作简要讨论。目前我国最主要的绿色金融业务是绿色贷款。截至2020年末，中国绿色贷款余额达11.95万亿元人民币，位居世界第一。除绿色贷款外，绿色基金、绿色保险、绿色信托、绿色PPP、绿色租赁等新产品、新服务和新业态也正在不断涌现。为支持这些新型绿色金融业务的发展，作为国家层面的指导性政策文件，《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》（环气候〔2020〕57号）明文鼓励“政银担”“政银保”“银行贷款+风险保障补偿金”“税融通”等合作模式，要求依法建立损失分担、风险补偿、担保增信等机制，规范推进政府和社会资本合作（PPP）项目，支持积极开发与碳排放权相关的金融产品和服务，有序探索运营碳期货等衍生产品和业务，探索设立以碳减排量为项目效益量化标准的市场化碳金融投资基金，支持境内符合条件的绿色金融资产跨境转让，支持建立人民币绿色海外投贷基金，鼓励境外机构到境内发行绿色金融债券。与环气候〔2020〕57号文相呼应，作为全国第一个地方性绿色金融法规，《深圳经济特区绿色金融条例》（2020年11月5日公布，2021年3月1日施行）立法鼓励推广新能源贷款、合同能源管理收益权质押贷款等能源信贷品种，支持开展绿色资产与大型成套设备等固定资产融资租赁业务、绿色产业产品质量责任保险业务，支持金融机构承销绿色债务融资工具、绿色资产支持证券、绿色担保支持证券等创新产品。应对气候变化投融资是绿色金融的重要组成部分，以实现低碳发展目标为导向，重点支持减缓气候变化和适应气候变化两个主要领域，为碳排放强度下降、碳排放达峰、提高非化石能源占比、增加森林蓄积量等目标、政策和行动服务。设立市场化的应对气候变化投资基金，有利于发挥财政资金、金融机构资金、行业龙头企业资金的杠杆效应和乘数效应，引导资金流向战略性新兴产业、非化石能源发展、碳捕集利用与封存、非能源活动温室气体排放控制等生态环境领域，创新气候投融资产品、拓宽气候投融资渠道，在国家实现低碳发展战略目标和企业满足碳排放指标商业需求之间建立信用传递机制，为低碳发展提供更充裕的资金支持。“灰绿”还是“真绿”：应对气候变化投融资项目的特殊风险应对气候变化投融资对投资项目的风险防控，包括对项目自身的传统风险、项目供应链的传统风险、项目自身的绿色风险、项目供应链的绿色风险等的防控，其中最具绿色金融风控特色的是对于项目或企业绿色属性风险的防控。绿色金融业务是“金融机构开展的符合绿色金融标准及相关规定的业务”，因此，应对气候变化投融资引导基金在开展绿色金融业务时，将无法绕开这样一个问题：什么样的项目才是“绿色”的？《绿色债券支持项目目录》、《绿色债券评估认证行为指引（暂行）》、《绿色债券发行指引》、《绿色产业指导目录》、《绿色贷款专项统计制度（2019年版）》、《绿色债券支持项目目录（2020版）征求意见稿》等，分别对这个问题给出了自己的答案。上述各项规定对“绿色”定义尚不统一，并存在重产业导向、轻项目影响等突出问题。金融机构适用上述各项规定对拟投资项目进行审查时，往往流于形式，忽视对项目投资真正有影响的绿色风险，存在“绿色”项目名不副实的风险隐患。以《深圳经济特区绿色金融条例》为例，该条例第六十二条规定：“金融机构不得以绿色金融产品的名义对不具备绿色特性的金融产品进行宣传、销售或者推广；相关企业不得以绿色融资的名义为不具备绿色特性的项目申请绿色资金；认证和评级机构不得为不具备绿色特性的企业或者项目出具绿色认证报告或者绿色评级报告。金融机构、相关企业以及认证和评级机构应当按照诚实信用的原则，建立防范前款禁止行为的工作机制，明确相关责任，依法依规开展绿色金融相关活动。”除了金融行政监管中的禁限要求外，“灰绿”项目还可能给融资方带来巨大的商业风险。以近年来热门的新能源项目为例，全国各地不乏因光伏、风电项目选址占用自然保护区、林地、水源保护区等原因引发争议的事件发生。更有因上述问题导致项目无法开工建设、甚至在并网投产后因行政执法或环境公益诉讼而被迫拆除的案例。随着国家近年来对自然资源和生态环境保护不断重视，我国国土空间规划领域的立法正不断完善、规则日趋复杂、执法亦呈现愈发密集的态势。今年生效的《民法典》在先前司法解释和裁判实践基础上，明文将破坏生态补充列入生态环境特殊侵权责任的规制范畴，并增设生态环境公益侵权责任的相关条款。根据国家现行规定和业内实践，电力项目的资本金比例通常在15%至30%左右，这意味着各类融资在项目开发建设的资金来源中占据了重要比例。因此，融资方事实上面对较大的项目用地和环保合规性风险，一旦此类“绿色”项目因不符合选址规划、环境保护等要求无法开发或责令拆除，抑或是项目条件被迫变更从而导致预期收益大幅缩水，均可能给融资方带来重大损失甚至引发内部追责。因此，对投融资项目建立严格的“绿色审查”合规风险的工作机制，关注项目的环境与社会实质性影响，是应对气候变化投融资引导基金开展绿色金融业务的必然要求。根据目前已有的相关规定，开展绿色金融业务至少应进行环境和社会风险尽职调查、合规审查、授信审批管理、合同督促和承诺、资金拨付关卡、贷后管理和调整，评估标的资产环境评价指标（包括环境风险暴露、负面环境影响、正面绿色绩效、环境信息披露水平），关注项目本体以外的环境影响，对总金额达到一定额度且需要开展环评、或项目预期年温室气体排放量达到一定额度的项目开展绿色投资评估。“绿色审查”风控管理的基本方法，包括以下七个依次进行的风控程序：即使是类似于可再生能源这样的项目，也并不必然就是绿色的。但金融机构在应对气候变化对新能源项目进行投资前，无需因噎废食，关键在于专业的论证和评估，以及风控解决方案的设计和履行。2020年下半年，随着国家再度密集发文建设全国碳排放权交易市场，碳交易成为热门话题。随之相关的碳排放核算和报告的概念也逐步走入公众视野。环气候〔2020〕57号文中指出，气候投融资的支持对象包括减缓气候变化和适应气候变化。减缓气候变化的重要内容之一是控制排放。具体到投融资机遇，即包括金融机构对低碳项目和资产的投融资活动。与前述传统环境导向的“绿色”风险（如注重选址的生态环境影响）类似，金融机构应关注投融资活动的“碳足迹”，审慎选择名不副实的“低碳”资产。碳足迹是指个人、组织机构等在起活动中产生的碳排放总量。通常认为，碳足迹包括了直接及间接的碳排放。评估一家企业碳足迹的重要问题之一即如何确定恰当的核算范围，包括待核算企业的组织边界和运营边界。其中，运营边界是企业容易忽视的问题：在企业开展商业活动的过程中，除了自身产生直接的温室气体排放以外，还可能因为能源使用、采购、运输、租赁、废弃物处理、员工活动等各种因素产生间接的温室气体排放。从评估企业运营的碳足迹角度出发，间接温室气体排放从项目的环境表现角度亦可纳入核算范畴。1998年起，世界资源研究所与世界可持续发展工商理事会在众多世界知名企业的配合下开始合作开发温室气体核算体系（GHG
Protocol），旨在为温室气体的核算和报告提供方法学支持。该体系所提出三个范围（Scope）的温室气体排放概念，将直接和间接排放纳入一套核算和报告体系中，为企业和政府从企业经营活动全价值链的角度审视碳足迹提供了重要支撑。目前，温室气体核算体系的相关规定在欧美国家的气候政策和环境权益交易实践中得到较为广泛的认可。对于承载社会期待的金融机构而言，开展气候投融资（尤其是减缓气候变化类型的项目）的重要叙事即通过支持绿色项目来降低碳排放、助力国家碳中和政策落地。因此，金融机构可从价值链的角度关注项目开发、建设、运营和寿终正寝的过程中间接的碳足迹，比如项目设备和组件生产、运输过程中的气候效应等等。从绿色供应链的角度，金融机构同样可以关注其他间接环境表现，如供应商和建设方的环境合规情况、使用环境友好型材料和技术的情况等等。从长远上看，随着世界应对气候变化的呼声愈发强烈以及我国温室气体相关政策和标准的逐步精细化，基于全价值链的碳核算和报告有望成为未来主流的监管和商业实践。有意在应对气候变化投融资领域开辟新战线的金融机构，应把握国家政策的精髓，抓住深入广泛推动绿色金融业务的机遇；关注项目的绿色风险和碳足迹，重视业务开展中对项目环境风险的实质性审查，建立健全包括尽职调查、项目投贷后审查等措施的环境风控机制；与具备专业实力的第三方机构探索项目合作，高效推动环境风控措施落地，通过实践树立成功案例、参与规则制定，扩大声誉和影响力。
行业新闻