中债资信：海绵城市项目建设现状及其生态环境效益研究

2017-09-25　 　

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绿色债券系列研究之一

——海绵城市项目建设现状及其生态环境效益研究

内容摘要

海绵城市指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，其本质在于改变传统城市建设理念，实现城镇化与资源环境的协调发展。海绵城市理念相比传统的城镇化建设方式，在水生态保护、水资源节约利用等方面具有较大的优势。

实际需求与政策推动加快了我国建设海绵城市的步伐，截至到2016年底，我国已经分两批将30座城市列为海绵城市建设的国家级试点，得到了中央财政的专项资金补助。这些试点在近几年的建设运营过程中，取得一定进展的同时，也面临着一系列问题，例如对海绵城市的综合性理解不足，市场参与机构专业性有待提高等。

海绵城市项目资金需求量大，投资回报期长，有着迫切的债券融资需求。鉴于海绵城市一旦建成运营并正常发挥作用，将具有较大的生态环境效益及水资源节约效果，因此在国内外绿色债券支持项目类别中，海绵城市都占有一席之地。绿色债券在发行前及发行后，通常需要对海绵城市项目的生态环境效益进行量化与评估，以更好地满足绿色偏好投资人的鉴别需求，但目前市场上尚无对应的研究成果。

基于海绵城市的控制目标，为更好地评估海绵城市的生态环境效益，中债资信重点考量项目在水生态维护、水污染控制及水资源节约三个方面的表现情况。不过，由于我国海绵城市仍处于摸索及动态的发展过程中，且还存在项目整体和局部考量的差异，我们将会随着实际发展而在后续研究中持续完善评估因素。

当前，我国各大城市每临雨季，常常陷入暴雨频发、内涝横行的窘境，给城镇居民的生产生活带来较大不便的同时，也威胁了人民群众的生命财产安全。原有的城市排水系统等基础设施在应对这种局面时往往力不从心，促使人们开始审视传统的“灰色”城市建设方式是否合理。在这种背景下，海绵城市以一种新型的城镇化理念应运而生，并越来越多地受到城市规划者的青睐。自2014年以来，我国海绵城市受到政策的大力支持与推广，两批国家级建设试点的设立得到了中央财政层面的支持，使得国内海绵城市的建设正式驶入快车道，并由此进入公众视野。

构建海绵城市能够有效解决城市内涝、缓解降雨季节不均等问题，实现城镇与资源环境和谐发展。鉴于海绵城市所具有的生态环境效益，国内外绿色债券市场都将海绵城市项目列为所支持的项目类型，中债资信拟在理清概念及发展脉络、总结国内外海绵城市建设现状的基础上，构建能够评估其生态环境效益的框架，满足相应债券投资者对此类项目的鉴别需求。

一、定义及实现途径

1、定义

海绵城市是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。与传统的城市开发方式相比，海绵城市建成后对周边水生态环境影响较低，地表径流量变化较小，因此海绵城市建设又被称为低影响开发（LowImpact Development，简称为LID）。

海绵城市建设是一项跨领域、跨专业的综合性工程，其建设责任主体是城市人民政府，统筹协调规划、国土、排水、道路、交通、园林、水文等职能部门，将新的城市低影响开发理念落实到从规划到运营维护的全过程。

2、实现途径

海绵城市建设遵循“渗、滞、蓄、净、用、排”的原则，把雨水的渗透、滞留、集蓄、净化、循环使用和排水密切结合，统筹考虑内涝防治、径流污染控制、雨水资源化利用和水生态修复等多个目标。

海绵城市理念的最终实现，需要依托多个子系统协同发挥各自作用，如城市水系系统、城市绿地系统及道路系统等，每个分系统拥有一些具体的实现设施，如表1所示。

表1：海绵城市主要规划理念及具体配套设施

序号	子系统	主要规划理念	典型实现设施
1	建筑与小区	径流雨水通过有组织的汇流与转输，经截污等预处理后引入绿地与广场	绿色屋顶、雨水罐、透水砖铺装等
2	城市水系	保持水系结构完整性，强化其对径流雨水的自然渗透、净化与调蓄功能	湿塘、渗透塘、雨水湿地等
3	城市绿地系统	对绿地自身及周边硬化区域径流进行渗透、调蓄及净化，并与雨水管渠衔接	下沉式绿地、转输型/干式/湿式植草沟等
4	城市道路交通	利用道路绿化带等建设下沉式绿地、植草沟、雨水湿地、透水铺装、渗管/渠等	透水水泥混凝土、透水沥青混凝土等
5	城市排水系统	溢流排水系统应与城市雨水管渠系统或超标雨水径流排放系统衔接	渗管、渗渠等

资料来源：公开资料，中债资信整理。

相比于过去的城镇化发展方式，海绵城市的建设，能有效修复城市水生态、涵养水资源，增强城市防涝能力，提高新型城镇化的质量。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》明确提出，我国的城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段。对此，海绵城市协调城镇化与环境资源保护之间的矛盾，能实现可持续发展，是今后我国城市建设的重大任务。

二、海绵城市国内外建设理念及现状

海绵城市是城镇化发展到一定阶段后的产物，考虑到相较于欧美其他国家，我国城镇化起步较晚，海绵城市的建设也刚刚起步，而上述发达地区在海绵城市建设中经过若干年的发展，已经积累了相当多的宝贵经验，值得国内在推广这种新型理念的过程中参考和借鉴，结合国内的实际情况，更加快速顺利地取得相应的效果。

1、国外海绵城市建设理念与实践

（1）美国：最佳管理措施与水敏性城市建设

美国于1997年通过了《FederalWater Pollution Control Act Amendment》，首次将最佳管理措施（BestManagement Practice，以下简称BMP）理念纳入立法层次，强调非点源污染源的削减与控制。2003年将BMP目标进行了扩大，扩展为涵盖雨洪控制、土壤冲蚀控制及非点源污染源的削减与控制的雨水综合管理决策体系[1]。

具体实施方面，以美国华盛顿特区为例[2]，该地区在征收雨水费的同时还设立了绿色屋顶专项基金，鼓励开发商将房顶建成绿地，每平方米新建或改造的屋顶绿地约可获得53.82美元的政府补贴，该笔费用由市政府从征收的雨水费中支出。

（2）德国：高效集水

先进的绿地管理水平和排水设施使得德国能够有效收集雨水，并同时进行污水、雨水处理。城市地下管道能有效平衡生态系统，完成收集、中转及储蓄的整个过程[3]。

在德国柏林市，实行雨水费制度，无论是私人房屋还是工厂企业，直接向下水道排放雨水必须按房屋不渗水面积交纳1.84欧元/m²的费用。而在科隆市，则是以建筑面积为基准，每年雨水排放费征收标准为1.1欧元/m²，如采用屋顶绿化或雨水贮存、入渗等设施以减少雨水排放量，则可获得雨水管理折扣制度的优惠。

2、国内海绵城市政策梳理与建设进展

海绵城市是一种覆盖范围大、涉及专业多的广域性概念，其在国内的推动更多地是依靠顶层设计与政策推动。因此，有必要对国内有关海绵城市建设的政策进行梳理，理清其来龙去脉，结合当前的建设现状，分析已取得的进展及面临的问题，在此基础上为其在国内的发展指明方向。

（1）政策梳理

受全球气候变化、暴雨等极端天气的影响，加上我国部分城市排水防涝等基础设施建设滞后、调蓄雨洪和应急管理能力不足，我国各地区频频出现严重的暴雨内涝灾害。为提高城市防灾减灾能力和安全保障水平，国务院办公厅于2013年3月发布《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》，就总体工作要求、规划编制、设施建设、保障措施、组织领导等方面，对城市排水防涝设施建设工作做了总体部署。

2014年10月，住房城乡建设部发布了《海绵城市建设技术指南（试行）》，提出借鉴国际成功经验，推广和应用低影响开发建设模式，明确了海绵城市的定义，并从规划设计、施工建设及运营维护等整个流程，为海绵城市建设提供了技术支持与理论依据。

2015年10月，国务院办公厅发布了《关于推进海绵城市建设的指导意见》，标志着我国海绵城市建设正式步入快车道。该文件明确了我国海绵城市建设的总体目标：“到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。”这一量化目标也是我国下一阶段建设海绵城市的具体任务要求。

2014年12月及2016年2月，财政部、住建部及水利部三部委两次联合发布通知公告，开展中央财政支持海绵城市建设试点工作，两批城市率先成为我国建设海绵城市的正式试点，海绵城市在我国由理论走向实践。有关部委随即出台了系列配套政策，如《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》、《海绵城市建设国家建筑标准设计体系》、《海绵城市专项规划编制暂行规定》等，从绩效考核、设计标准及专项规划等各方面，对海绵城市建设这一综合性、系统性命题予以政策上的细化和落实。

2016年12月5日，国务院发布《关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》发布，进一步明确要求推进海绵城市建设。

表2：截至2016年海绵城市建设国家层面部分政策梳理

名称	文号	发布时间	发布单位
《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》	国办发[2013]23号	2013年3月	国务院办公厅
《关于加强城市基础设施建设的意见》	国发[2013]36号	2013年9月	国务院
《海绵城市建设技术指南（试行）》（以下简称“指南”）	建城函[2014]275号	2014年10月	住建部
《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》	财建[2014]838号	2014年12月	财政部、住建部、水利部
《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》	建办城函[2015]635号	2015年7月	住建部
《关于推进海绵城市建设的指导意见》	国办发[2015]75号	2015年10月	国务院办公厅
《海绵城市建设国家建筑标准设计体系》	建质函[2016]18号	2016年1月	住建部
《关于开展2016年中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》	财办建[2016]25号	2016年2月	财政部、住建部、水利部
《海绵城市专项规划编制暂行规定》	建规[2016]50号	2016年3月	住建部

资料来源：国务院、住建部等，中债资信整理。

（2）建设现状

实际需求与政策推动加快了我国海绵城市建设的步伐，截至到2016年底，我国已经分两批将30座城市列为海绵城市建设的国家级试点，其中涉及4个直辖市、23个地级市、2个国家级新区及1个县级市。国家级试点已开展了一系列带有示范性及探索性的建设运营活动，具体如表3所示。

表3：截至2016年底国家级海绵城市试点建设现状整理

批次	试点城市	所属区域 及行政级别	海绵城市建设现状
第一批试点	迁安	河北县级市	编制了《海绵城市建设试点区专项规划》，并设立了“海绵城市建设引导基金”；截至2017年3月，计划的21.5km2试点区域中，已经完成区域2 km2，在建区域7.2 km2。
	白城	吉林地级市	完成《海绵城市建设PPP项目实施方案》；2017年2月13日，发布了海绵城市建设PPP项目招标公告，3月8日正式开标。
	镇江	江苏地级市	2017年镇江市区预计将增2万m2“绿地贴”屋顶。
	嘉兴	浙江地级市	截至2016年8月中旬，海绵城市开工项目数49个，已经完成和基本完成项目5个。
	池州	安徽地级市	池州市海绵城市——滨江区及天堂湖新区棚改基础设施PPP项目估算总投资约12.31亿元（不含建设期利息、不含征地拆迁费用）。
	厦门	福建地级市（单列市）	环东海域新城重点海绵城市项目乌石盘公园预计于2017年底进入施工阶段。
	萍乡	江西地级市	2016年12月启动海绵城市建设老城区3个项目，预计于2018年完工。
	济南	山东地级市	截至2017年3月，39 km2试点区域城市水系、园林绿地、道路交通、建筑小区、能力建设五大任务43个项目均已全部开工，完成改造面积24.7 km2，占63.33%，完成投资50.9亿元，占65%。
	鹤壁	河南地级市	计划在2017年底完成29.8 km2试点区的海绵城市改造工作，实施绿地广场、道路工程、雨污分流等六大类68项313个项目，总投资额为32.87亿元。
	武汉	湖北地级市	截至2017年4月，武汉市已实施青山、汉阳四新示范区海绵化改造项目共计234项，其中已完工38项，完工面积12.62 km2；在建项目196项，规模24.78 km2；共计完成投资额50.26亿元，占项目总投资的37.62%。
	常德	湖南地级市	截至2017年4月，已完成项目86个，项目完工比例为58.1%，在建项目49个；已建成面积19.37 km2，面积完工比例为53.65%。
	南宁	广西地级市	截至2017年3月，南宁市海绵城市建设已建成区域面积达25.2 km2。
	重庆	直辖市	悦来新城海绵城市共计划实施项目75个，投资约42.2亿元。经过两年建设，截至2017年4月，海绵城市建设项目已完成投资约24亿元。
	遂宁	四川地级市	遂宁经开区于2015年12月完成了一期海绵城市改造工程，并于2016年8月启动了二期海绵城市改造工程。
	贵安新区	贵州国家级新区	截至2017年4月，建设试点共开工建设项目56个，其中已建成项目19个，待建项目1个，完成投资17.8亿元。
	西咸新区	陕西国家级新区	试点区域面积共22.50 km2，2016年已完工12.24 km2，在建区域面积5.47 km2，开工和完工面积占比为78.7%；已完工项目16个，在建项目27个。
第二批试点	福州	福建地级市	将首次建设两个综合性海绵公园——斗顶海绵公园和赤桥海绵公园，项目已于2017年3月8日进入工程招标阶段，计划分别于2017年9月底和12月完工；截至2017年4月，海峡金融街CBD中轴线景观工程主体完工。
	珠海	广东地级市	2016年10月，珠海市住建局发布《珠海市海绵城市专项规划（2015-2020）》。
	宁波	浙江地级市（单列市）	宁波建设海绵城市的试点区域为慈城－姚江片区，共30.95 km2范围内，2016年底将开工建设41个政府投资项目，截至2016年11月已有31个开工。
	玉溪	云南地级市	2016年4月划定海绵城市示范区面积20.9 km2。
	大连	辽宁地级市（单列市）	2016年8月，发布《大连市海绵城市建设工作方案》。
	深圳	广东地级市（单列市）	印发《深圳市海绵城市规划要点和审查细则》；截至2017年4月，深圳市顺利通过国家海绵城市试点区域建设第一年度绩效评估工作。
	上海	直辖市	全市已确定200 km2的海绵城市建设试点区域，首批3个区域为临港地区、松江南部新城和桃浦智慧城，试点区域年径流总量控制率将不低于80%。
	庆阳	甘肃地级市	截至2017年3月，已全面完成海绵城市项目可研、初步设计、开工建设7项，完成投资5.2亿元。
	西宁	青海地级市	计划3年内在18 km2新区和3.6 km2老城区打造海绵城市试点区；截至2017年4月，已实施完成海湖新区13条道路和虎台电力小区等5个示范项目。
	三亚	海南地级市	《三亚市海绵城市建设总体规划》在中心城区划定20.3 km2的试点区域，试点区域建设项目总投资40.41亿元。计划到2020年城市建成区50.6%的面积、到2030年城市建成区84.1%的面积达到海绵城市建设要求。项目建成后，试点区域内年径流总量控制率不低于70%。
	青岛	山东地级市（单列市）	2016年计划开工52个项目，截至2016年6月底，沧口公园等3个项目已开工，华泰社区整治工程等6个项目已完成立项。
	固原	宁夏地级市	计划投资50亿元、分两期对市区整体进行海绵型改造。其中第一期为试点期，2018年底前建成，总面积26 km2，占建成区面积的50%，估算投资约38亿元。
	天津	直辖市	计划用3年时间建成2个海绵城市试点区域和15个示范片区。
	北京	直辖市	计划到2020年，城市建成区的20％面积实现70％雨水就地消纳。到2030年，城市建成区的80％面积实现70％的雨水就地消纳。

资料来源：海绵城市网等公开资料，中债资信整理。

以上国家级建设试点城市在财政政策上得到了中央财政的专项资金补助，一定三年。具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。此外，中央支持有条件的城市政府对海绵城市项目给予贷款贴息。

除上述中央财政支持下的国家级海绵城市建设试点外，各省也结合当地实际情况设立了省级海绵城市建设试点。如2016年，山东省财政筹集资金2亿元，支持启动海绵城市省级试点建设，潍坊、泰安、临沂、聊城、滨州等5市，以及青州、曲阜、莒县等3县入围试点。

试点城市的设立与实践，为我国海绵城市建设的探索与发展提供了一定的借鉴意义。研究³发现现有的试点海绵城市运营模式有如下特点：各个城市在海绵城市项目建设中都提出了引入社会资本拓展PPP模式，都有较为合理的政府出资和社会资本占比规划。为引进社会资本的投入，地方政府除了采用政府购买、税收优惠等措施外，最重要的是对海绵城市建设项目的收益模式进行详解。具体的收益模式可分为三种不同思路：将非经营性和可经营项目打包出售，让社会资本获得收益的同时参与公益性项目的建设；将公益性项目和经营性项目区分开，社会资本只参与经营性项目的建设，公益性项目仍采取政府购买、付费的方式；将项目进行细分，不同的项目采用不同的融资及运营模式。

（3）进展与面临问题

经过前几年的探索与实践，我国海绵城市建设有了较大的进展。以深圳市碧岭湿地工程为例[4]，该湿地工程通过构建海绵和安全体系工程措施，建成后实现以下目标：年径流总量控制率为80%，综合径流系数为0.39；年SS和COD总量去除率分别为60%和80%，对COD_Cr、SS年削减量分别约为150t和135t；湖体可蓄存清洁雨水资源1.25万m³，可用作碧岭湿地湖体及河道生态景观用水。另一个案例为嘉兴市南湖区烟雨小区改造项目[5]，通过雨污分流改造、提升排水管渠能力、构建低影响开发雨水系统等改造方案，实现的生态效益如下：年径流总量控制率从改造前的约40%提升至87.2%，削减COD入河量约30,400kg/a，同时将内涝防治重现期提升至30年一遇。

我国海绵城市的建设，在构建生态文明、提倡新型城镇化的大背景下有较大的发展空间，但在实际建设运营过程中也面临着以下问题：

1）海绵城市需要多专业、跨领域的协调配合才能有效推进落实，而不是局限于一个具体的项目。它需要打破具体专业的框架和限制，促进专业之间的协调。实践中，对海绵城市建设的综合性与复杂性仍缺乏足够认识。

2）海绵城市的建设需要一批专业性与协调能力强的市场参与机构。但目前，国内市场上相应从业方都不是完全内生于海绵城市概念的纯粹企业，而是规划设计院、污水处理商、设备建材生产及提供商、市政园林施工承包商、环境监测仪器公司等从不同角度切入。

3）海绵城市建设资金需求量较大，存在一定资金缺口。据估计，海绵城市建设投资约为1~1.5亿元/平方公里，虽然试点城市每年可获得一定的中央财政补贴金额，但仍存不足，预计未来PPP将会成为海绵城市建设的主要模式，对应的回报模式仍有待进一步明确。

三、海绵城市建设与绿色债券市场

海绵城市建设资金需求大，投资回报期长，对发行债券融资有着迫切的需要。同时也要看到，海绵城市一旦建成并正常运营，将具有较大的生态保护、环境治理和水资源节约效益，因此，在国内外绿色债券支持项目类别中，海绵城市都占有一席之地。

绿色债券是指募集资金主要用于支持绿色产业项目的债券。围绕对绿色项目理解与认知的不同，国内外形成了不同的认证标准及框架。

1、海绵城市与国际绿色债券

目前，国际上较为通用的绿色债券认证标准主要为绿色债券准则（GreenBond Principles，GBP）及气候债券标准（ClimateBonds Standards，CBS），两者的支持项目类别里都有与海绵城市建设理念相匹配的地方。

GBP体系下，支持项目类型中有一大项为可持续性水管理项目[6]，具体包括清洁水及饮用水的可持续性利用基础设施、可持续性城镇排水系统、河道整治及其他形式的防洪设施等，这与海绵城市的建设理念具有较高的契合度。

对于CBS，其支持的项目中有一大类为涉水项目[7]，具体含防洪、水资源分配设施、水资源开发与贮存设施、污水处理厂等，也与海绵城市的建设内容与方向相吻合。

2、海绵城市与国内绿色债券

目前，国内债券市场对于绿色项目的界定与分类，金融债、公司债与非金融企业绿色债务融资工具均参考中国金融学会绿色金融专业委员会（以下简称“绿金委”）编制的《绿色债券支持项目目录》（以下简称“目录”），企业债主要参考国家发改委的《绿色债券发行指引》（以下简称“指引”）。

《目录》与《指引》中，均将海绵城市列为绿色债务支持的项目类别，具体如下表所示。

表4：国内外绿色债券与海绵城市相关的绿色产业项目界定与分类

	一级目录	二级目录	制定单位
GBP	可持续性水管理项目	清洁水及饮用水的可持续性利用基础设施、可持续性城镇排水系统、河道整治及其他形式的防洪设施等项目	International Capital Market Association
CBS	涉水项目	防洪、水资源分配设施、水资源开发与贮存设施、污水处理厂等项目	Climate Bonds Initiative
《目录》	资源节约与循环利用项目	节水及非常规水源利用项目（包括海绵城市配套设施建设运营项目）	绿金委
《指引》	绿色城镇化项目	海绵城市建设项目	国家发改委

资料来源：公开资料，中债资信整理。

海绵城市作为一种具有生态与环境效益的建设项目，在绿色债券支持项目的范畴之内。绿色债券发行前和发行后，往往需对拟投项目产生的环境效益进行量化评估，以更好地满足绿色偏好投资人的鉴别需求。中债资信拟在总结已有研究成果的基础上，制定海绵城市类项目的生态环境效益评估方法与框架。

四、海绵城市项目生态环境效益评估

1、研究现状

在《指南》中，将海绵城市建设的综合控制目标具体分为总量控制、峰值控制、雨水资源化利用与污染控制目标，并指出了规划控制的首要目标是径流总量控制。上述目标体系为评估其预期的环境效益提供了参考意义。

图1：海绵城市建设控制目标示意图

资料来源：引自《指南》

国内对海绵城市建设的生态环境效益评估做了相关研究。海绵城市的建设指标中包含了雨水径流、非点源污染物的控制、雨水资源化利用、洪峰流量控制等，最终建立可持续的城市生态与景观系统。掌握这些指标及其相互间的关系，建设城市雨水综合管理体系，是海绵城市建设的主要内容[8]。针对上述情况，国内有研究认为[9]，雨水管理设施储存及渗透的评估项目、功能和效益如表5所示。

表5：雨水管理设施储存及渗透的评估项目、功能和效益

评估项目	功能及效益
治水及防灾	抑制雨水排放、削减高峰流量、减轻河流和雨水下水道负担、防止水涝、降低水害风险、削减灌渠维护费用
水资源利用	用于消防用水、环境景观用水、杂用水、庭院及道路的洒水，缓和自来水紧张局面、节水、活用水资源
生态环境系统保护	确保河流基流量、地下水补充及抑制地面下陷、泉水保存及恢复、水域生态系统的保护与恢复、对绿地的水分补给、缓和城市热岛现象、减轻非点源污染负荷、削减合流式下水道负荷、水环境保护、生态系统保护、改善微气象、水质保护
环境舒适度	创造亲水空间（小溪、景观池、群落环境等）、形成城市景观、提升娱乐功能

2、评估因素与指标

基于上述海绵城市建设的控制目标，中债资信认为评估海绵城市项目在水生态维护、水污染控制、水资源节约三方面产生的环境效益，能较好地反应项目的生态环境效益。

（1）水生态维护

理想状态下，为了维护当地原有的水生态系统，海绵城市项目开发建设后径流排放量应接近开发建设前自然地貌时的径流排放量，因此项目的径流总量控制目标应以此为标准，中债资信拟采用年径流总量控制率α作为评价建设海绵城市系统水生态维护水平的定量指标。

实践中，各地在确定年径流总量控制率α时，需要综合考虑多方面因素，一方面要考虑当地地表类型、土壤性质、地形地貌、植被覆盖率等因素，另一方面，要考虑当地水资源禀赋情况、降雨规律、开发强度及经济发展水平等因素；具体到某个地块或建设项目的开发，要结合本区域建筑密度、绿地率及土地利用布局等因素确定。从当地的水生态系统角度来看，年径流总量控制率α不宜过低，否则会给原有系统带来较大的冲击负荷；也不宜过高，否则雨水的过量收集、减排会导致原有水体的萎缩或影响水系统的良性循环。

因此，考虑到我国地域辽阔，气候特征、土壤地质等天然条件和经济条件差异较大，径流总量控制目标也根据地区分布有所不同。《指南》将我国大陆地区大致分为五个区，并给出了各区年径流总量控制率α的最低和最高限值，分区及控制指标如图2所示。在评价具体项目或地区构建海绵城市的水生态维护水平时，可根据当地分区的控制指标来实现对其年径流总量控制率α的评价。评估因素及方法具体见《中债资信海绵城市项目募集资金的使用评估标准》。

图2：我国大陆地区年径流总量控制率分区图

资料来源：引自《指南》

（2）水污染控制

径流污染控制也是建设海绵城市的控制目标之一，既要控制雨污分流制径流污染物总量，也要控制雨污合流制溢流的频次或污染物总量。项目所在地可结合城市水环境质量要求、径流污染特征等确定径流污染综合控制目标和污染物指标。

（3）水资源节约

海绵城市建设过程中，通过设置多道防线、多处设施，能将部分降雨收集起来并加以利用，能够节约水资源，缓解部分地区人均水资源严重不足的局面。雨水收集后按用途分类情况如表6所示，因此，考虑各类用途分类对雨水雨水收集利用的情况，中债资信拟采用雨水年综合利用率来反应该要素的表现。

表6：雨水收集后按用途分类利用情况

分类	范围	示例
农林牧渔用水	农田灌溉	粮食与饲料作物、经济作物灌溉
	造林育苗	苗木、苗圃及观赏植物灌溉
	畜牧养殖	畜牧、家畜、家禽养殖
	水产养殖	淡水养殖
市政用水	城市绿化	公共绿地、住宅小区绿化
	家庭冲厕	厕所便器冲洗
	道路清扫	城市道路冲洗及喷洒
	车辆清洗	车辆冲洗
	建筑施工	混凝土制备与养护、工地抑尘等
	消防	消火栓、消防水泡等
工业用水	冷却用水	直流式、循环水冷却水
	洗涤用水	厂房除尘、清洗
	锅炉用水	中压、低压锅炉
	工艺用水	蒸煮、漂洗、稀释、水力输送等
	产品用水	浆料、涂料等
环境用水	娱乐性景观环境用水	娱乐性河道、湖泊、水景等用水
	观赏性景观环境用水	观赏性河道、湖泊、喷泉等用水
	湿地环境用水	恢复自然湿地、营造人工湿地
补充水源水	补充地表水	补充河流、湖泊
	补充地下水	水源补给，防止海水入侵及地面沉降等

资料来源：公开资料，中债资信整理。

3、评估因素面临的不足

需要注意的是，海绵城市如果操作不当，也会产生一定的负面环境效应，例如建设期过分依赖工程性措施，通过破坏性建设手段取得一定治水效果，可能会引起水土流失、山体滑坡等地质灾害；运营期忽视当地原有生态系统的结构功能，一味蓄水滞水，也有可能打破局部生态圈的平衡而引发连锁反应。在评估海绵城市带来的生态环境效益时，需要适度考量其由此带来的负面影响，未来在评估因素中需有所体现。

五、总结

随着我国城镇化的发展及深入，传统的城市建设方式已很难满足与资源环境协调发展的要求。在这种背景下，海绵城市的理念应运而生。它注重对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，以应对国内城市在暴雨频发的背景下面临的内涝问题，并通过蓄积雨水的综合利用，缓解水资源紧张的局面。海绵城市理念的实现，需要依托多个子系统（如城市水系系统、绿地系统等）协同发挥各自作用。鉴于海绵城市建设的综合性，其在国内的发展更多地依赖顶层设计与政策推动。在一系列专项政策的支持下，国内先后设立了两批得到中央财政支持的海绵城市建设试点，在探索中取得了初步的进展。

中债资信认为，通过建设海绵城市，构建城市低影响开发系统，能取得显著的生态环境效益，国内外各大绿色债券市场也因此将其列入支持项目清单；针对海绵城市项目方面，由于项目设计差异，其生态环境效益也会不同，基于海绵城市的控制目标，我们将重点考量项目在水生态维护、水污染控制、水资源节约这三方面产生的环境效益。同时，海绵城市作为一种新型城市开发理念，在我国尚处于动态发展与验证的过程，我们将结合实际发展阶段对其生态效益的评价作出适应性调整，以更好地提升生态效益评估框架的科学性与实用性。

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[9]廖朝轩,高爱国,黄恩浩.国外雨水管理对我国海绵城市建设的启示[J].水资源保护,2016,32(1):42-50