周诚君：关于碳市场基础设施和相关制度安排的思考
2021-05-18
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碳市场是一个比较典型的权证市场，有较强的金融属性，我一直呼吁在推动碳市场建设发展过程中，要按照市场规律，充分运用金融的理念、方法论、工具产品服务和市场体系，以及相应的风控和监督管理规则等一整套基础制度和基础设施，这样将更加有利于这个市场的快速健康可持续发展。总体看，金融业支持绿色转型大概有三个主要领域：第一是绿色金融，第二是碳市场，第三是转型金融。最近我在不同场合围绕这三个领域都有一些讲述，今天我想具体讲一讲碳市场建设中的一个比较技术性的问题，我认为也是一个很关键的问题，就是碳市场的基础设施建设和相关制度安排问题。金融市场基础设施为什么非常重要？因为基础设施可保障整个市场交易、结算、流动性管理、风险控制等各环节有效进行，比如保障因交易而产生的资产转让和交付，以及相关的债权债务能得到及时足额的结清，支持和帮助市场主体降低对手方风险，实现市场的高效运转。同时，一个好的基础设施体系，还能够帮助宏观调控部门通过金融市场实现宏观政策的顺利传导，支持和帮助监管部门能对市场有非常完整清晰的认识，并进行相应的监督管理，从而大大提高监管的有效性。
总体而言，根据目前所了解的信息，主管部门对碳市场基础设施在整体设计和建设上是有考虑的，前不久也有相应的管理办法公开征求意见。大致是，交易、结算放在上海，登记、托管放在武汉，CCER放在北京，碳期货放在广州。另外，我也仔细阅读了主管部门关于基础设施设计安排的几个文件，我觉得相关的考虑也比较全面，但可能有些地方还需要再研究、论证一下。基础设施很重要，不仅是市场运行非常重要的基础，而且还有一个关键之处在于，基础设施往往涉及大规模的资本和技术投入，一旦建成，会有比较强的制度惯性和路径依赖特征，沉没成本非常高，不容易轻易调整，更不要说推倒重来了。我们历史上这方面的教训非常深刻。中国改革开放一个显著特征是摸着石头过河，在对未来看得不太清楚时先把市场发展起来，但市场规模大到一定程度时，发现基础设施安排有问题，但基础设施不仅连着所有的金融机构，是市场日常运行的基础，而且系统庞大、投资资金巨额、设计建设周期很长，这时再想对已建成系统进行大的调整，或另起炉灶，重新考虑运用更先进、更适配的模式和体系，理论上可以认识得很到位，但在实操上几乎不可能。所以，在碳市场建设的一开始，就应该把事情想明白、方向看清楚，在基础设施上运用最先进的模式、标准和技术，保障这个系统在制度安排、设计理念和技术运用上是最有利于市场长期发展的，有利于进行有效监督管理，尽可能保证多少年以后都不落后。对于金融市场基础设施，国际上有非常清晰的概念界定，第一是支付，第二是存管，第三是结算，第四是中央对手方，第五是交易数据库。对于碳市场而言，这个基础设施架构仍然是适用的，其设计、建设和相关制度安排、技术路径也将成为我国碳市场发展的重要基础。按照上述架构，结合刚才说的主管部门对于国内现有交易所的分工，我觉得有些方面需要进一步探讨。首先涉及碳市场交易机制问题。碳市场交易在全国范围看，是一个什么样的机制和结构？是按交易产品区分不同市场？还是按原有格局，由不同地区的交易所各自按分工开展交易？总体而言，从碳市场交易对象特性来看，碳市场排放权配额跟存款类似，基本上是无差异的，具有高度同质性，因此是可以统一交易的。过去我们有7个市场，我2018年在人民银行研究局任副局长分管绿色金融工作时，跑了好几个市场进行调研，当时我就主张并呼吁推动和实现市场的统一。如果市场是分割的，既没有效率，价格也不一致，规模更做不起来。因此，不管是现货市场，还是衍生于现货的碳期货等衍生品市场，以及CCER，我都主张统一运营交易。当然场内场外还是要有所区别，统一交易主要是指场内交易，而且在现货、期货等衍生品以及CCER上，不要人为地予以割裂、放到不同的市场开展交易，否则很难形成规模，也很难建立比较好的登记托管、清算结算机制及基础设施安排，更无法形成良好的价格发现和生成机制。对于场外市场，更多是柜台市场，主要满足大型市场主体开展大宗交易，交易前台可相对分散，主要是报价驱动，主要依靠面对面谈判。当然条件成熟时也可包括代理机构对个人的零售柜台市场，比如企业和个人可到商业银行柜台购买一定的碳排放额度，用于其日常活动的碳中和及清缴履约。场内市场集中统一开展现货和期货交易，可按照证券及其衍生品交易的基本原理进行连续集合竞价交易，这样有一个交易所就足够了。不过，我国现在有7个市场，这7个市场和集中统一的场内市场矛盾吗？我认为可以不矛盾。市场统一后，交易统一集中于某一个交易所，其他原有的各交易所则作为商业营运和代理机构，都可继续发挥市场服务功能，为市场参与主体提供代理开户、账户管理、中央对手交易及清算，以及查询对账等各种增值服务，也可以承担做市功能，作为中央对手方，做卖者的买者、买者的卖者，更好保障交易履约和对手方风险管理，提升市场流动性和交易活跃度。其次，关于登记托管。登记的主要功能是确权，托管则是对市场主体持有的资产进行保管。现代金融市场中，登记和托管环节通过电子技术已经越来越紧密地融合在了一起，金融资产主要通过账户实现登记和托管功能，电子化簿记系统保障每个市场主体有一个账户，通过该账户非常清晰地记录其资产及其变动，明确其法律法规规定享有的财产权利。碳市场也一样，不管是排放企业、金融机构还是个人等各类市场主体，可通过碳账户对其碳资产进行产权界定非常清晰的记录。从金融市场改革发展的经验教训看，统一的登记托管较之于分散登记、多级托管在交易结算、防范风险、监督管理等方面更为有效，从碳市场自身功能看，也有利于碳排放权的履约和清缴。为此，建议从一开始就明确建立全国集中统一的碳排放权登记托管系统。之后是清算结算。清算实际上是“算账”的过程，因此可交给第三方或中央对手方来进行统计核算，很多机构都可以承担这一职能，包括最终履行结算功能的机构，以及原来的各家交易所。而结算则是资产和资金完成交付、债权债务实现结清的过程，既需要对市场主体资产账户进行相应的借记贷记操作，也需要对其资金账户开展相应的借贷操作，而且都通过前述的账户电子化簿记系统实现。如果某种资产的登记托管和结算是分离的，资产持有、交易和最终结算的过程就会存在信息不对称，从而可能产生道德风险行为，也会影响交易和结算的效率。从金融市场发展的经验看，如果仅仅是资金结算，由于有中央银行依托其现代化支付系统作为超级结算机构，把所有商业银行都连在一起，并进行实时足额结算，可较好地解决信息不对称和对手方风险问题。比如大年三十晚上有无数的电子红包，但不管是发送还是接收过程中没有延迟感，就是因为中央银行有现代化支付系统，能够把所有商业银行都连在一起，实现资金瞬间到账。但在金融资产交易结算中，要做到券款对付，这个过程既涉及金融资产的交收结算，同时又涉及资金的收付结算，假如把登记托管和交易结算分开，信息不对称问题和对手方风险就很难解决。一个好的解决方案是，把碳市场的登记托管和最终结算统一起来，并在资金结算上加入中央银行现代化支付系统，确保发起结算的主体和登记托管的主体是同一个市场参与者，同时通过中央银行现代化支付系统实现资金结算，这样既可有效解决信息不对称问题，也能保障交易结算效率，更好推动市场健康发展。最后是交易数据库。交易数据库非常重要，不仅是监督管理的重要依据，也是碳市场核算、配额发放、清缴履约的基础。从管理上说，这个数据库既可以与市场分开，独立运行，也可以依附于交易结算和登记托管体系。但从数据采集、管理、运用和相关市场管理角度而言，依托于登记托管和结算体系进行数据采集，可能是最有效的，也最真实可靠，而且可以避免重复建设，完全依托于既有的登记托管结算系统，在管理上也比较方便，可做到让各方面都易于理解、接受和支持。当明确了基础设施建立的原则、方向和主要路径之后，我还一直呼吁，在政府管理上，一定要把发展的职能和监管的职能进行有效分离。这也是中国金融市场过去改革发展的一个非常重要的经验教训。如果同一个政府部门既管发展，又管监督管理，一定会面临着角色冲突，在做大做强、推动发展和确保合规、防范风险两个目标不尽一致的情况下，在选择上左右为难，要么为了发展而牺牲合规、风控，要么为了抓风险防控而影响市场发展。比较合理的分工是，发展部门管市场建设，管配额的整体核算、分配，管各种政策支持鼓励措施，一心一意追求推动市场做大做强，实现快速发展。而监督管理部门则聚焦于合规和风险管控，落实相关法律法规和监督管理要求，确保市场公平，防止各种内幕交易和市场欺诈，确保市场健康发展。这一点上，要吸取我国金融市场改革开放和发展的经验教训，厘清职责边界，做到主管部门管发展，监管部门管合规风控，真正处理好猫和老鼠的关系问题，这样可能更有助于市场的持续、健康、快速发展。
绿色金融体系建设中，最迫切，最关键的政策发力点是什么？
周诚君：在金融支持环境和气变转型问题上，在金融支持的三个领域，也即绿色金融、碳市场和转型金融方面，如果一定要排个序，我认为当前最重要的是要发展转型金融，一方面是因为绿色金融已获得了相当程度的发展，另一方面转型金融还是空白，其根本原因还是资金动员、满足投融资资金支持的问题。绿色金融和转型金融之间有什么区别？绿色金融有非常严格的界定，有明确的国际共识，这决定了其规模和覆盖面很有限。从大数看，中国绿色信贷约12万亿，绿色债券近9000亿，应该说这个规模数量级实际上很难满足上百万亿的低碳转型投融资需求。这种情况下，就应该在继续大力推动绿色金融的同时，更多地把重点放到积极发展转型金融上。转型金融跟绿色金融最大的区别，就是它更灵活、更具适应性和针对性，可以支持高碳、高环境影响的项目、企业和经济活动，哪怕是钢铁、火电等，只要这些项目、行业企业和经济活动有非常清晰的低碳和净零排放目标，有非常明确的技术方案、实现路径，有相应的绩效考核和指标评价体系，愿意接受社会的监督持续严格的进行披露，就可以成为转型金融支持的对象，从而能够最大程度动员社会资金去支持这些传统上碳密集、高环境影响的项目、企业和经济活动获得投融资支持，最终实现低碳转型。周诚君：限于时间，我简单说几个要点。第一，在绿色金融领域，现有的国际合作机制已非常成熟。从2016年开始，在人民银行和相关部门的共同努力下，我国成功地把绿色金融纳入了G20议题和政策框架，之后多数情况下都实现了延续，唯独去年因为美国及川普政府的原因，没有纳入G20框架，但今年将在意大利举行的G20会议上，我们还是成功地把这个议题纳入了G20框架。我想，沿着这个框架，加上其他的国际机制，如央行和监管部门绿色金融合作网络（NGFS）等，可以非常好地开展常规性国际交流与合作。第二，更重要的是，我们有必要主张、呼吁和推动国际金融界在不那么成熟的领域加强合作、形成具体共识，推动相关的政策措施。比如转型金融领域，这样的国际合作非常必要和迫切。对于绿色金融，国际上已形成广泛共识，也有大体一致、共同的标准，而在转型金融领域，不仅是国际上没有严格的概念、分类和其他相关领域的标准，而且实际上这个理念在国际上也仅仅只是讨论了一年时间，可以说刚刚起步，甚至还没有得到很多国家和国际组织的关注和重视。所以在这方面，需要国际社会、特别是国际金融界、中央银行和监管部门共同努力。一方面，尽早对转型金融形成大致共识和重视，尽快拟定转型金融的概念、分类基本原则；另一方面，要意识到，每个国家实现碳达峰和碳中和的路径不尽一致，比如欧盟成员国在工业领域实现碳达峰碳中和的压力就比较轻，最大的碳排放源反而来自非工业部门。比如在丹麦，农业和畜牧业是碳排放大户，因此碳中和的相当一部分精力和资源要放在农业和畜牧业。可见，要认识到各国在金融支持碳达峰碳中和、发展转型金融的过程中，路径、机制和相关的制度安排可能是有很大区别的，因此还是要强调“共同但有区别”，尊重每个国家的基础条件和不同路径，在转型金融上采取共同但有区别的分类标准、政策和措施。第三，关于碳边境税。总体看，由于纳入了碳排放约束，最终一定会体现在企业成本和利润上，从而导致企业在国际贸易和投资中面临不公平竞争问题。因此在国际投资贸易规则的更新修订中，对纳入环境和气候变化因素的呼声也日益强烈，部分国家可能将率先实施征收碳边境税。有些国家在这方面研究起步比较早，准备得比较充分，也有具体方案。但大多数国家、特别是新兴市场国家可能还刚刚起步，认识和研究都很不充分，缺乏具体的核算和数据积累，具体实施起来会非常困难。因此在这方面，我觉得国际社会、特别是欧美发达国家要有容忍度，要有耐心，尽可能给足过渡期，帮助、支持新兴市场国家和发展中国家开展统计、研究、核算、评估和设计，最大程度形成国际共识，使之成为一个既体现效率又反映公平的机制，而且能够广泛具体落地实施的机制，确保政策效果。本文系作者在4月20日由清华大学气候变化与可持续发展研究院、北京大学能源研究院、中信证券、宁夏宝丰能源联合举办的“应对气候变化‘碳中和3060’论坛”上的发言
来源：新浪财经
文/周诚君（中国人民银行金融研究所所长）
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