杨娉、马骏：中英绿色金融发展模式对比

2017-11-30　 　

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作者｜杨娉　马骏「中国人民银行研究局；清华大学金融与发展研究中心，马骏系中国金融学会绿色金融专业委员会主任、清华大学金融与发展研究中心主任」

文章｜《中国金融》2017年第22期

英国绿色金融的自下而上发展模式

英国是较早开展绿色金融的西方国家。金融市场参与主体和种类繁多的非政府组织是推动英国绿色金融发展的主要力量，英国政府是在绿色金融发展到一定阶段后才逐步参与其中的。多年来，英国政府强调绿色金融发展要坚持市场化原则，只要是市场能自发完成和实现的功能，政府就尽量不介入或少介入；政府主要通过支持私人部门活动鼓励和发展绿色金融。

▼英国模式的成因

金融机构受利益驱动主动拓展绿色金融业务。金融机构为了规避环境风险、追求绿色金融带来的商业机会，逐步将绿色金融理念融入日常经营的各个方面，在绿色金融产品开发、环境风险管理、可持续投融资等方面积累了较为丰富的经验。例如，汇丰银行（HSBC）将绿色金融业务作为战略重点，在制定信贷政策、完善组织架构、健全绿色金融信息披露制度等方面积极践行可持续发展理念，并于2005年成为全球首家实现碳中和的大型银行，实现了自身二氧化碳的零排放。类似地，伦敦证券交易所也大力支持可持续投资，目前已挂牌40只绿色债券，这些债券累计筹集资金105亿美元，挂牌交易的14个绿色基金总市值超过50亿美元，另外还拥有50种各类环境、社会和治理（下称ESG）指数。

资产拥有者环境保护意识不断增强催生对绿色资产的需求和责任投资理念。自1992年里约地球峰会（Rio Earth Summit）和2006年《责任投资原则》（PRI）发布以来，资产拥有者（如养老金、保险资金、政府主权基金等）对绿色投资和气候相关资产的关注程度大幅提高，对绿色资产的投资需求快速增长。这些资产拥有者对绿色资产的偏好也逐步转化为它们对资产管理者（资产管理公司）开展绿色和负责任投资的压力与动力。

私人部门的绿色投资能力较强。英国资本市场为英国乃至整个欧洲培育了一批重视声誉的、负责任的绿色投资者。这些投资者在绿色金融领域显示了较高的能力和水平。一是具有较为先进的绿色理念。英国政府和社会长期关注环境保护问题，并在签署《巴黎协定》时承诺了较高的减排目标。英国的绿色投资者充分了解本国较高的环境标准，并积累了丰富的环境与社会风险管理经验。二是自发致力于绿色融资标准的完善和优化。英国的金融机构在负责任投资、绿色债券、不可燃碳、可持续银行、气候信息披露、保险风险等多项全球倡议的发起和推动中发挥了重要作用。三是信息披露水平和风险管理能力不断强化，降低了金融机构的经营风险和环境责任风险，提高了绿色投资项目的透明度和投资者信心，投资者低估“棕色”资产风险、高估绿色投资风险的情况也逐步改善。

政府大力支持环境保护。英国政府主要依靠法治和经济两种手段保护环境。一是完善的环境法律和严格执法提升了绿色金融需求。英国是最早产生环境保护概念和环境法的国家之一，也是环境立法程度最高的国家之一。1990年9月，英国发表名为《共同的遗产：英国的环境战略》的白皮书，第一次全面系统地阐述了英国的环境政策和措施。1997年新工党政府上台后，对环境的关注成为制定各种政策的核心之一。二是污染收费、征税、补助以及建立在产权法和污染者付费原则上的许可交易等机制有效地激励了绿色环保项目和行为。20世纪90年代，欧盟许多国家推行了有利于环境保护的财政税收政策，英国在这场“税制绿化”运动中推出了气候变化税和排放交易制度。2012年，英国政府启动“贷款担保计划”，为清洁项目和绿色生态环保企业提供融资担保服务，每个符合条件的中小企业项目可获得最高7.5万英镑的低息信贷资金。三是财政资金直接参与绿色投资，为环境保护提供了最有力的支持。2012年10月，英国政府出资38亿英镑成立绿色投资银行（GIB）。2013～2016财政年度，GIB参与了英国48%的绿色项目，有效解决了绿色基础设施项目建设中的市场失灵问题，引导大量私人投资投向绿色产业。

▼英国模式的适用性和优缺点

英国模式是发达国家的典型模式，美国、德国、法国等其他经合组织（OECD）国家基本沿袭了这种模式，主要依靠市场力量自下而上发展绿色金融。这些国家具有以下共同特点。一是环境法律比较健全，执法力度较强。在这些国家，金融机构和机构投资者为了规避因环境执法导致的金融风险，会自发地强化环境风险管理，避免对污染性和高碳行业的贷款或投资。二是环境恶化压力相对较小。世界卫生组织（WHO）的研究报告指出，2012年城市和农村地区的环境（室外）空气污染导致全世界约370万人过早死亡，其中约88%的过早死亡发生在低收入和中等收入国家，发达国家所占的比例仅为12%左右。因此，发达国家由政府直接出面，甚至动用财政资源推动绿色金融的压力相对较小。三是私人部门在绿色金融理念、环境风险管理和开发绿色金融产品的能力方面往往强于政府。

但是，自下而上模式在对政府财政和监管的要求和压力不大的同时，缺点也较为明显，即由于缺乏政府强制力和激励机制，难以充分发挥政策的信号作用和对绿色投资的引导作用，绿色金融市场发展速度相对缓慢。许多绿色金融的原则需要私营部门参与者之间进行长时间的磨合而逐渐形成，推广也较慢。许多带有公共产品性质的绿色金融的工具、方法的开发在私营部门的不同机构之间大量重复，导致严重浪费。

中国绿色金融的发展走出了一条自上而下的发展道路

中国是世界上最早将绿色金融上升为国家战略的国家，也是全球第一个建立了比较系统地支持绿色金融发展政策框架的国家，中国绿色金融的发展具有鲜明的“顶层设计”特征。目前，构建绿色金融体系、增加绿色金融供给，已经成为贯彻落实“五大发展理念”和发挥金融服务供给侧结构性改革作用的重要举措之一。《关于构建绿色金融体系的指导意见》印发后，绿色金融业务率先在能力较强的大中型金融机构和北京、上海等主要城市发展起来，为绿色金融在全国推广起到了积极的示范作用。2017年6月，中国宣布在浙江、广东、新疆、贵州、江西5省（区）设立各有侧重、各具特色的绿色金融改革创新试验区，绿色金融由顶层设计步入创新实践阶段。

▼中国模式的成因

环境承载能力已经达到或接近上限，这加剧了经济绿色化转型的迫切性。改革开放30多年来，中国“先污染、后治理”的粗放型经济发展模式取得了巨大的经济发展成就，但由于没有处理好经济发展与环境保护的关系，生态环境成为全面建成小康社会的突出短板。一方面，生态环境恶化的趋势尚未得到根本扭转，环境问题的复杂性、紧迫性和长期性没有改变。近年来，中国几乎所有的污染物排放指标和二氧化碳排放指标在全世界排放量都是第一，环境资源约束日益趋紧突出地表现为环境污染重、生态受损大和环境风险高。另一方面，污染治理和环境质量改善的难度前所未有。主要发达国家的环境问题是在一两百年的工业化发展过程中分阶段出现、分阶段解决的。但中国现阶段大气、水和土壤污染、二氧化碳排放等新老环境问题并存，各种环境问题在短期内集中爆发导致中国面临的环境压力远大于发达国家，治理污染的迫切性也远大于许多发达国家。

环保知识匮乏和环境道德缺失制约了私人部门环保行为的有效性和及时性。环境与健康素养方面，中国环境科学学会2016年发布的《居民环境与健康素养抽样调查报告》显示，我国居民的环境与健康素养水平合格率仅为8.41%，即每100个15～69岁的居民中仅有不足9人具备环境与健康基本理念、知识和技能，人们对环境与健康问题的理性认识和知识储备明显不足。绿色投资能力方面，目前大中型金融机构的绿色金融流程改造尚处于探索之中，大量地方性金融机构对绿色金融的了解才刚刚开始，既缺乏实际开展相关业务的经验，也没有评估项目环境成本与效益的方法和工具，金融机构和投资者的绿色金融能力建设还亟待进一步加强。

自发规制耗时过长。在中国等发展中国家，由于缺乏有公信力的民间组织力量，通过自下而上的自发模式推动绿色金融的定义、原则和标准难度会很大，耗时较长。实践证明，作为绿色金融领域的赶超者，中国自上而下的模式在过去几年内取得了明显的、有实效的进展，并开始为其他发展中国家乃至全球发展绿色金融提供有益的借鉴。例如，人民银行主管的中国金融学会绿色金融专业委员会在经过6个月的业界咨询之后，于2015年末推出了《绿色债券支持项目目录》。一年之后，中国绿色债券的发行量就达2300亿元人民币，占全球的40%。目前，该目录已成为全球最大绿色债券市场的主要界定标准和其他一些国家和地区界定绿色债券的重要参考，而这种制定规则的效率在自发模式下是不可想象的。

▼中国模式的优势与面临的挑战

中国模式最大的优势在于能够快速发出政府积极支持绿色金融的信号，及时启动并有效推动绿色金融市场的发展。各级政府部门对绿色金融的大力倡导和协同推进，不仅能向市场释放积极的政策信号，还有助于提高绿色金融市场的发展效率，引导绿色金融实践有序开展。但是，发展绿色金融仅仅依靠政策是不够的。中国发展绿色金融面临的主要挑战是，大量金融机构（尤其是中小机构）和市场参与者的能力薄弱。要想进一步推动绿色金融发展，还需要在未来较长时间内持续加强市场制度建设和市场参与主体的能力建设，广泛开展宣传、培训和绿色金融工具及产品开发等工作。

两国政府在绿色金融发展中的角色差异

▼政府和监管部门的角色定位

英国政府及监管部门认为，其任务是维护金融市场秩序和管控风险，通过改善市场环境，降低金融机构面临的环境风险，将更多资金更有效地配置到绿色项目中去。英格兰银行表示不会动用货币政策促进绿色金融发展。这是因为，货币政策工具应当服务于货币政策目标，而发展绿色金融并不是货币政策目标。与英格兰银行类似，英国财政部也坚持市场化立场，表示不会使用财政资金为绿色债券项目和其他绿色投资贴息。

但中国政府的任务是从几乎零起步创造绿色金融市场。受市场尚不成熟等条件限制，政府不仅肩负着建立和完善市场机制、为绿色金融发展创造良好市场环境的重任，还是绿色金融体系的设计者和建设者。人民银行等多部委在设计绿色金融政策体系、出台激励政策、规范绿色金融市场运行、引导和强化市场参与主体能力建设等方面做了大量工作。

▼政府支持政策的目标与类型

在绿色金融领域，英国和一些发达国家政府的原则是防止市场被扭曲，保证市场健康发展。在具体政策运用方面，除设立绿色投资银行（GIB）外，英国没有推出太多的直接支持绿色金融产品和工具的政策，但前期推出的对绿色产业的支持政策（如碳交易市场、对可再生能源的补贴等）和对高排放行业的环境政策（如对碳排放和污染排放收税或施以高额罚款等）对推动绿色投融资确实发挥了积极的作用。尤其值得一提的是，2008年《气候变化法案》（Climate Change Act）正式通过并生效，英国成为世界上第一个将温室气体减排目标写进法律的国家。在此基础上，英国制定了严格的二氧化碳排放目标并开征了碳税，碳税税率为G20国家中最高。碳税被认为是最有效的环境污染外部性内生化政策之一。

中国则直接针对绿色金融活动提供了降低绿色项目融资成本、增加资金来源等方面的支持政策和激励措施。《关于构建绿色金融体系的指导意见》发布后，中央和地方积极探索通过再贷款、专业化担保机制、财政贴息和发起政府参与的绿色产业基金等手段降低绿色融资成本，并通过拓展新的融资渠道提升绿色项目的融资可得性。中国政府还在指定市场规则（如绿色金融的界定标准、环境信息披露要求、对绿色评估认证的规范等方面）中发挥了主导作用。

政府在推动绿色金融发展方面将发挥更大作用

随着绿色金融全球共识的形成，发达国家与发展中国家之间的绿色金融交流不断加深，以上两种发展模式开始互相借鉴。不仅一些发达国家开始重视“政府提供的积极信号”，包括中国在内的发展中国家也开始涉足发达国家具有一定优势的金融机构环境风险分析领域，并取得了显著进展。

一方面，各国政府在具体推动绿色金融发展方面发挥的作用不断加强。2016年以来，英国、欧盟和印度尼西亚、印度、阿根廷、新加坡、哈萨克斯坦、蒙古等国家纷纷成立了绿色金融政策小组，开始制定或推出了发展绿色金融的路线图或具体市场（如绿色债券市场）的规则。英国伦敦金融城成立了专门的绿色金融倡议机构，开始研究发展英国绿色金融的政策建议。法国以立法的形式要求金融机构披露ESG信息。新加坡金融管理局对绿色债券的认证成本提供补贴，以激励绿色债券市场的发展。法国和波兰政府发行了绿色政府债券。在这些国家，过去由金融机构自发开展的绿色金融产品创新开始与金融政策相融合，绿色金融逐渐纳入政策和监管层面的讨论，政府“自上而下”推动绿色金融发展的作用正在开始体现。

另一方面，中国政府也已充分认识到，虽然政府主导是形成政策框架的必要条件，但这些政策必须以充分发挥市场配置资源功能为导向。例如，政府应该用最小的财政成本撬动社会资本投资于绿色产业，而非替代社会投资；政府应该通过明确绿色资产定义和信息披露规则等方式减少信息不对称，从而强化市场向绿色项目配置资源的能力；政府应该支持开发带有公共产品性质的绿色金融分析工具，从而以较低的成本强化金融机构开展绿色金融业务的能力。

与发达国家相比，许多发展中国家面临环境形势更为严峻、治理任务十分紧迫、环境法律不健全、执法能力较弱、财政资源较为匮乏、私人部门的能力不足等困境。这些特点与中国的情况比较相似。因此，许多发展中国家绿色金融的发展更需要政府的组织和推动，中国自上而下的模式对它们来说更有借鉴意义。■（本文仅为作者个人观点，不代表所在单位意见）