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特朗普政府“美国第一能源计划”对世界和中国的影响

2017-02-14  来源:中央财经大学绿色金融国际研究院 作者:徐洪峰  

特朗普政府的“美国第一能源计划”对于中国的能源发展、以及中美合作既有积极的一面,也有消极影响。除了积极的一面,“美国第一能源计划”也会对中国的能源发展、以及中美两国在清洁能源、以及应对气候变化方面的合作带来可预期的负面影响。.......

作者|徐洪峰 

中央财经大学绿色金融国际研究院能源金融研究室主任


01 “美国第一能源计划”的变与不变


与奥巴马政府的能源政策相比,特朗普政府的“美国第一能源计划”既有相同之处,也有重大改变。相同之处主要有四点:

一是加大本国能源开发,将美国从对进口能源的依赖中解放出来。2011 年 3 月,奥巴马政府曾经发布题为“安全能源未来蓝图”的报告,提出要通过加大美国本土原油生产,降低美国对进口能源的依赖,以增进美国能源安全。在降低对进口能源依赖的总目标方面,特朗普政府与奥巴马政府一致。

二是加大本土页岩油气开发,以能源收入支持美国道路、学校、桥梁等公共基础设施建设。奥巴马政府时期,美国页岩油已经实现了大踏步跨越发展,其产量自 2005 年的 9000 万桶左右、增加到2015 年的 17 亿桶左右。特朗普政府希望通过页岩油气的进一步发展,为美国公共设施建设提供资金。

三是支持清洁煤技术,复兴美国煤炭产业。清洁煤计划是奥巴马政府应对气候变化、发展清洁能源的重要内容之一。奥巴马政府从经济复兴计划资金中拿出了 100 多亿美元用于二氧化碳的捕捉和封存项目,加上 40亿美元私人投资,总计约 140 多亿美元的投资用于清洁煤技术。奥巴马政府时期,美国建造了 5 个达到商业规模、使用大型碳捕捉与储存设备运转的发电厂、每年碳捕捉和储存的数量超过1200万吨。并且从2015年开始,奥巴马政府开始实施煤炭产业转型升级和进一步推动碳捕捉和封存技术发展的 POWER+ 计划。在支持清洁煤技术发展方面,特朗普政府与奥巴马政府的政策基本一致。

四是将能源政策与环境保护结合在一起、能源发展将以保护清洁空气和清洁水、保护自然栖息地和自然资源作为最高优先。奥巴马政府时期,已经将保护环境作为发展清洁能源的重要原因和目标之一。环境保护是应对气候变化的内在部分,虽然特朗普政府取消了奥巴马的“气候行动计划”,但在能源发展中将保护环境作为重要优先这一点上两届政府一脉相承。


与奥巴马政府的能源政策相比,“美国第一能源计划”的重大改变在于两点:

一是取消了奥巴马政府的“气候行动计划”,特朗普政府认为“气候行动计划”束缚了美国能源产业的发展,对其造成了有害影响。

二是首次提出将能源关系作为地缘政治工具,将与海湾国家建立积极的能源关系作为美国反恐战略的一部分,把能源关系作为增进美国国家安全的手段之一。

02 “美国第一能源计划” 对美国本土及世界能源发展的影响

“美国第一能源计划”对美国本土能源发展的影响主要体现在:

一是随着本国原油产量增加,美国原油进口将大幅度降低。由于本国石油生产的增加,美国的原油进口已经自 2005 年的最高日均进口 1371 万桶,大幅减少到 2015 年的日均进口945 万桶。在“美国第一能源计划”降低对进口能源依赖的目标下,预期美国未来将彻底结束原油进口,甚至转而成为原油出口国。

二是页岩油气在美国本国原油生产中的比重将进一步增加,未来页岩油气很可能将成为美国原油生产的主力。2015 年在美国石油总产量中,页岩油产量占到 52%。未来随着页岩油气开发生产力度的加大,页岩油气勘探开发技术有可能会突飞猛进,页岩油气勘探开发成本有可能迅速大幅降低(目前美国页岩油的保本价格在每桶 50 到 80 美元之间),从而成为传统油气的有力竞争对手,大大挤压传统油气的市场空间。

三是煤炭在美国一次能源消费中的比重将有一定程度增加。2015 年,煤炭在美国一次能源消费中的比重为15.7%,随着“美国第一能源计划”对清洁煤技术支持力度的加大、以及对复兴煤炭产业的支持,未来煤炭在美国能源消费中的比重有可能出现一“美国第一能源计划” 对美国本土及世界能源发展的影响一定程度的增加。

四是出于环境保护原因,清洁能源在美国能源结构中的比重有望进一步增加。目前美国清洁能源(核能及可再生能源)占一次能源消费的份额为 18% 左右,奥巴马在 2011 年提出,要到 2035 年使本国清洁能源发电的比重翻番,达到 84% 的份额。虽然特朗普政府取消了奥巴马政府的“气候行动计划”,但在发展清洁能源和提高能效方面,特朗普政府并没有明确反对,出于环境保护的考虑,清洁能源在美国能源结构中的比重可能会进一步增加。


“美国第一能源计划”对世界能源发展的影响将主要体现在:

一是深刻改变全球石油市场供需格局。随着美国页岩油产量的大幅增加,其在未来数年有可能从全球最大的石油进口国,转变为全球最大的石油生产国之一,由此将深刻改变全球石油市场供需格局,使全球石油市场从供不应求的卖方市场、转变为供大于求的买方市场,进一步增大国际油价下行压力。


二是将极大削弱石油输出国组织和俄罗斯对国际石油市场的影响。随着从石油进口国到石油生产国角色的转变,美国与石油输出国组织和俄罗斯等石油出口国的关系,将由之前的买卖双方的合作关系、转变为均为卖方的竞争关系。在 2015 年全球石油供给增量中,四分之三来自美国石油产量的增加,未来随着美国页岩油生产的进一步增加,美国与石油输出国组织和俄罗斯抢占国际石油市场份额的竞争和矛盾有可能激化。


三是将极大改变既有的国际石油市场价格协调机制。1970 年代至今,国际油价在相当程度上受石油输出国组织影响,石油输出国组织通过“限产保价”等措施对国际油价发挥着举足轻重影响。但是,未来随着美国石油产量的大幅度增加、以及美国石油出口的大幅增加,任何没有美国参与配合的国际油价协调机制都将失去既有作用。此外,与石油输出国组织和俄罗斯等传统石油输出国不同,美国的石油企业大部分由私人运营和掌控,联邦政府能够施加的影响有限,以上两方面都将使未来国际油价协调机制变得复杂化。

四是随着特朗普政府首次提出将能源关系作为地缘政治工具,将与海湾国家建立积极的能源关系作为美国反恐战略的一部分,未来围绕国际能源贸易的能源地缘关系将发生一定程度的变化。

03 “美国第一能源计划” 对全球应对气候变化的负面影响

2013 年 6 月,奥巴马政府提出“气候行动计划”,其主要内容有三个方面:一是通过大力发展清洁能源和提高能效,减低美国源自能源生产和使用的碳污染和温室气体排放。二是积极应对气候变化对美国的影响,包括建立更强大和更安全的社区和基础设施;保护经济和自然资源;加大气候变化的科学研究等。三是在国际应对气候变化的行动中发挥领导作用。既包括通过与相关国家的双边合作、也包括在国际机构和平台上的多边磋商及合作。其中动员气候融资、引领全球对清洁能源的公共投资是其重要内容之一。“美国第一能源计划”提出要取消“气候变化行动”,将对全球应对气候变化产生较大负面影响:

一是美国应对气候变化政策倒退将导致国际合作阻力增大。从特朗普政府将能源发展与保护环境挂钩的政策看,“美国第一能源计划”并非要全盘否定“气候行动计划”的全部内容,而是重点反对美国在应对气候变化的国际合作中发挥领导作用。这与奥巴马政府相比,是气候变化态度和政策上的明显倒退,之所以出现这种政策倒退,在一定程度上与特朗普政府中代表传统化石能源的利益集团势力增加、保护刺激美国本土能源产业、以及特朗普政府对全球事务参与的收缩不无关系。当前美国是世界历史累积碳排放最大和人均碳排放第三大国家,离开美国的参与和合作,任何应对气候变化的全球协议都将难以达成,特朗普政府在气候变化政策上的倒退将对未来全球应对气候变化的国际合作增加更多变数和阻力。

 二是美国清洁能源技术研发和投资增长势头将放缓。特朗普政府虽然没有明确否定对清洁能源发展的支持,但是鉴于传统化石能源利益集团在政府中的势力增加、以及出于保护本国传统化石能源就业岗位和收入的考虑,与奥巴马政府相比,特朗普政府任内美国清洁能源的发展有可能会受到一定程度影响。美国目前是全球清洁能源技术研发投资和产业投资第二大国家,2013 年,美国的清洁能源市场分别吸引了 68 亿美元和 22 亿美元的公开市场投资、风险投资和私募股权投资,占到全球清洁能源风险投资和私募股权新增投资总额的三分之二左右。2015 年第三季度,美国清洁能源新增投资 134 亿美元,占全球同期清洁能源新增投资总额的 19% 左右。受取消“气候行动计划”的影响,未来美国清洁能源投资的快速发展势头有可能会降低。

04 “美国第一能源计划” 对中国的影响

特朗普政府的“美国第一能源计划”对于中国的能源发展、以及中美合作既有积极的一面,也有消极影响。

其中,积极影响主要表现在四个方面:

一是随着美国增加本国页岩油开发、以及减少原油进口,会进一步加剧国际原油市场供大于求局面,加大国际原油价格长期下行压力,这对于作为世界最大原油消费国和进口国之一的中国来说,可以增强与国际原油供给方的谈判地位、降低原油进口成本,增加国家石油储备。

此外,随着未来美国页岩油气生产的大幅度增加,美国也有可能成为中国原油进口的新增选项之一,有利于中国原油进口多元化,进一步增强国家能源安全。

二是将为进一步加强中美两国的环境保护合作带来一定助力。早在2008 年 6 月举行的第四次中美战略经济对话期间中美两国政府签署的《中美能源和环境十年合作框架文件》中,即将清洁的水、清洁的大气、森林和湿地生态系统保护作为两国环境合作的五大优先目标之一,在之后数年期间,中美两国借助绿色合作伙伴计划、中美清洁能源研究中心等合作项目和平台在环境保护方面进行了广泛合作。

随着特朗普政府将能源发展以保护清洁空气和清洁水、保护自然栖息地和自然资源作为最高优先,未来中美两国在环境保护领域的合作有望进一步加强。

三是为中美两国的清洁煤合作带来有利机遇。中美两国均为煤炭消费大国,清洁煤合作一直是中美清洁能源合作的重要内容之一。清洁煤合作是中美清洁能源联合研究中心最初三个优先合作领域之一、是中美气候变化工作组 2013 年 7 月启动的五个合作倡议之一。

此外,在“21 世纪煤炭项目”、“中美清洁能源务实合作论坛”等平台中,也都有两国清洁煤合作的重要项目和计划。在特朗普任内,美国政府对清洁煤技术的大力支持有望为中美两国在既有基础上进一步深化清洁煤合作带来有利机遇。

四是将进一步推进中美两国的清洁能源合作。奥巴马政府任内,中美两国在中央政府、地方政府、企业、科研,以及非政府组织层面的清洁能源合作均取得了全面快速进展,目前中美两国分别位列全球清洁能源研发投资第一、第二位,是全球清洁能源产业投资第一、第二大国家。中美两国之间的太阳能产业贸易、核能产业贸易、以及风能产业贸易均有一定规模,由于特朗普政府将能源政策与环境保护挂钩,对清洁能源发展的政策支持有望继续,这对于中美两国的清洁能源合作预期将带来一定程度的积极影响。


除了积极的一面,“美国第一能源计划”也会对中国的能源发展、以及中美两国在清洁能源、以及应对气候变化方面的合作带来可预期的负面影响:

首先,特朗普政府取消奥巴马政府的“气候行动划”将对中美两国应对气候变化的双边合作、以及两国在国际层面的多边合作带来明显的消极影响。2013 年 4 月中美两国成立气候变化工作组,在 2014 年至2016 年的三年时间内,中美两国政府先后签署了三份中美气候变化联合声明,中美分别作为世界碳排放最大的发展中国家和发达国家,对于全球应对气候变化、减少碳排放的国际合作至关重要。

特朗普政府取消“气候行动计划”重点旨在反对美国在全球应对气候变化行动中发挥领导作用,美国政府在应对气候变化政策上的倒退无疑将对未来中美两国应对气候变化的双边合作和多边合作带来诸多阻力和困难。

其次,有可能会对中美两国的可持续环境产品贸易和清洁能源贸易带来某些消极影响。中国当前已经成为世界最大的可再生能源生产国和消费国,是世界最大的风能、太阳能、以及水电市场,美国商务部国际贸易署将中国列为短期(2015 至 2016 年)第三大、中期(2015-2020 年)第二大美国可再生能源出口市场。

美国政府通过商务部国际贸易署、贸易发展署、国际发展署、进出口银行等机构全方位帮助美国相关企业拓展中国的环境和清洁能源市场。但是,在大力进入中国环境产品和清洁能源市场的同时,美国政府却通过反倾销反补贴调查、以及尝试实施碳关税等对中国的环境和清洁能源产品和服务进入美国市场进行重重限制。相对奥巴马政府,特朗普政府有可能会进一步加大对本土环保企业和清洁能源企业的保护和支持力度,未来中美两国在可持续环境产品和清洁能源产品贸易领域有出现更多摩擦的可能。

第三,随着美国从全球最大原油进口国转变为全球最大的原油生产国,特朗普政府首次提出将能源关系作为地缘政治工具,将与海湾国家建立积极的能源关系作为美国反恐战略的一部分,这对于世界最大原油消费国和进口国之一的中国来说,未来面临的能源地缘形势可能会进一步复杂化。

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