蓝虹：美国绿色金融制度的构建和启示
2019-11-19
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中国人民大学生态金融研究中心副主任蓝虹
20世纪下半叶，随着全球工业化和城市化的加剧，环保问题日益凸显，成为世界各国所关注的热点。环保问题的广泛性和复杂性，使得各国政府的环保投资需求日益增加，环保财政资金出现了较大的缺口。例如，美国从1972年到1989年间，仅城市的污水处理厂和工业部门的排污处理已经投入超过1800亿美元。而这些仅靠财政资金是难以满足的，急需金融手段撬动大量的社会资本参与环保基础设施的建设。由此，环境保护投资的巨大资金缺口迫使环保机构寻求金融支持，促进了环保与金融的融合。1987年，美国政府成立了清洁水州循环基金和饮用水循环基金（统称为循环基金），主要用于资助实施污水处理以及相关的环保项目。该基金由联邦政府与州政府按照5∶1的比例投入资本金。有34个州通过发行“平衡债券”（用滚动基金中的1美元作担保发行2美元的债券）以扩大资金量。基金发行债券获得的收益、利息偿还等逐渐成为环保资金的重要来源，基金资产（如联邦拨款、贷款还款或利息收益）作为发行债券的抵押担保品，债券收益、净发行费用直接存入基金。循环基金的运作是与当地银行密切合作的。经过审核的项目方可在当地银行设立账户，循环基金与这些银行签订协议，由循环基金向这些银行注资并由银行把这些资金贷给指定项目。在金融体制中，消费者、企业和政府是主要的投资主体和融资主体，他们的消费意识和投资意识既影响着金融机制的运行，也受到金融机制的影响。消费者在进行决策时，很大程度上受到他所面临的金融选择的影响。绿色金融在消费金融领域的创新，能够促进消费者购买更节能环保的产品，培养消费者的绿色消费意识。绿色金融对企业生产行为的影响主要体现在融资方面。例如，绿色信贷通过贷款利率优惠，降低贷款门槛等措施对环境友好企业进行扶持，对环境具有正外部性企业的融资项目收取较低的利率，可以弥补企业无偿创造的额外的社会效益，为企业环境友好型行为提供正向经济激励。基于此，美国开始构建绿色金融制度体系。1980年《超级基金法》是美国绿色金融制度早期构建的一个起点。《超级基金法》明确规定贷款银行也负有该法案中规定的净化责任，也就是说，银行要负担贷款企业所拥有的污染土地的净化费用。美国还通过制定《清洁空气法》，限定二氧化碳排放总量,建立了可交易的二氧化碳排放许可证机制。1990年,美国国会通过立法,规定了全国二氧化硫排放限额，要求将排放量最终减少50％。为了美国国会通过立法，美国建立了基于市场的“限额交易”制度。企业既可以自行直接减少二氧化硫排放,也可以向其他已经超额完成减排指标的企业购买排放配额。在《清洁空气法案正案》中,对排污权交易制度做出了规定，针对有害气体实施总量控制和配额交易。到2000年,美国建立了一个比较完善的二氧化硫许可证交易市场,这使美国在消减二氧化硫排放上每年节约了大约十亿美元，实现了在污染控制中创造一定经济价值的目标。自《超级基金法》中规定的银行环境责任获得社会认可后，美国银行业开始注重对经营过程中环境因素的考虑，尽量避免为存在环境问题的企业贷款。据统计，在这之后为避免贷款的环境责任问题，62.5%的商业银行拒绝相关的贷款，其中45.8%的银行完全拒绝诸如化学设施等环保风险高的产业贷款。相反，对于绿色产业的企业，银行在贷款上给予支持。除美国联邦政府的绿色金融制度立法外，各州的立法也是其绿色金融制度立法体系的重要组成部分。一是完善促进绿色发展的制度设计，为金融机构开展绿色金融服务创造有效需求。例如，加利福尼亚州政府先后制定了《城市规划管理体制和总体规划导则》《加利福尼亚州建筑标准》，主要突出绿色能源、节能、环保等理念，并通过罚款等法律手段来强制民众在新建和改建房屋时对相关法案的执行。在上述政策的影响下，美国绿色建筑市场需求持续扩大，吸引美国金融机构不断进入绿色建筑领域的金融消费市场。美国的富国银行针对商业建筑或住宅的绿色项目，开发了商业建筑信贷等创新性金融产品和服务；美国新能源银行推出了房屋净值贷款等新产品，提供“一站式的太阳能融资安排”；美国加利福尼亚州的基金保险公司向客户提供绿色建筑保险等服务。二是加强绿色财政政策与绿色金融政策的联动机制。例如，通过财政贴息等政策撬动金融资本投资清洁能源等领域。2001年至2017年期间，宾夕法尼亚州政府累计为87 个清洁能源项目提供了3000万美元包括财政贴息在内的政策支持，由此吸引了近4亿美元的民间投资和银行贷款，以支持该州清洁能源等产业的发展。为了推进绿色金融法律和政策的执行，美国建立了专门的绿色金融组织体制。设立了全国性的环境金融中心、环境顾问委员会以及环境金融中心网络，以支持对绿色金融的推进与管理。环境金融中心（CEF）旨在为州级地方政府和私营部门在环境融资成本管理和绿色项目管理方面提供创造性、技术性支持，并在有关环境金融的制度、政策和趋势选择上给予建议和评价。环境金融中心对全国绿色金融工作推进的指导，分别依托于8个区域的地方性环境金融中心来进行。环境金融中心所管理的项目包括环境金融咨询委员会、环境金融中心网络、环境金融新闻。美国环境金融顾问委员会（EFAB）旨在为降低环境与公共健康保护的融资成本提供政策建议和技术支持。环境金融顾问委员会成员由政府部门、金融业、企业、高校等研究机构、公共利益组织等构成。美国环境金融中心与环境顾问委员会主要为环境金融项目做出评估、分析和设计，从而推动环境金融更好地实施；同时为金融行业提供环境金融工具指引，指导金融机构的行动。目前已完成项目和主要业绩包括：清洁水和饮用水州立循环基金投资选择；针对减少温室气体排放和其他空气和水污染问题、为饮水系统建立的水耗减少等环境目标的融资机制和融资工具组合进行设计，针对提升环境质量的绿色债券的证券承销，风险削减和消费者保护等进行设计；全国环境金融市场的拓展等。环境金融中心与环境顾问委员会的工作聚焦于：降低环境保护的融资成本、消除降低融资成本的技术和制度障碍、提高环境金融在环境设施和环境公共服务上的贡献、建立州和地方环境金融能力。环境金融中心网络（EFCN）由8个分布在各区域的环境金融中心组成，接受中央政府设置的环境金融中心的领导，其职能主要是提供环境金融领域的培训教育，环境金融管理以及环境金融技术支持。包括预测区域环境金融资金需求，管理绿色项目库，对生态环境项目进行融资设计以使其更好地与金融机构衔接，降低环保项目的融资成本并提升其资金可获得性等。美国在绿色金融制度体系的保障下，推动了绿色金融在环境保护中发挥巨大作用。在绿色基金方面，设立了清洁水循环基金、饮用水循环基金、地下储油罐防泄露基金、超级基金等市场运作的绿色基金。在绿色债券方面，根据环保项目的特点，创新了提前偿还债券、预期票据、拨款支付债券、资产担保证券、收益债券、特殊税收债券等。在绿色信贷方面，创新了各类绿色项目贷款产品、绿色消费金融产品等，并推出了各种针对绿色项目优化信贷与降低成本的方法。在绿色保险方面，除了各类环境责任保险、气候保险等外，还推出了专门针对绿色金融的保险，例如绿色贷款保险等。各类绿色金融市场工具与产品的开发，为美国绿色项目降低融资成本提升项目融资的可获得性，发挥了巨大作用。绿色金融不仅仅是解决生态环保项目的资金问题，同时，它也是大环保理念的具体实施，就是通过对金融机构环保意识和环保责任的唤起与监督，达到带动全社会共同推动环保的目的。金融机构涉及的利益相关群体极为庞大，存储户几乎包括社会各界，投资涉及社会各个领域，要发动全社会投入到生态环保中，金融机构是重要和关键的切入点。在生态环境危机步步逼近的情况下，温和的环保教育只能是辅助，而金融机构用资金引导所设置的各种环保行为准则和规则，可以深刻影响人们的行为模式。所以，采取自上而下强有力的绿色金融政策，督促和引导金融机构绿色化转型，对于聚合环保资金、聚合全社会力量实现绿色转型是至关重要的。来源：金融时报
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