王文、刘锦涛：中美在气候治理中的合作与博弈
2021-05-07
....
作者王文系中国人民大学重阳金融研究院执行院长、
中国金融学会绿色金融专业委员会秘书长
作者刘锦涛系中国人民大学重阳金融研究院助理研究员
2021年4月22日，美国总统拜登在“世界地球日”之际邀请了包括中国、俄罗斯等38个国家的领导人及两位欧盟领导人（欧盟委员会主席、欧洲理事会主席）参加为期两天的气候峰会。中国国家主席习近平以视频方式出席了领导人气候峰会，并发表了题为《共同构建人与自然生命共同体》的重要讲话。在当前气候治理问题成为全球重要议题的背景下，笔者认为，中国与美国在应对气候变化和低碳产业投融资等方面有合作的可能，但中美的长期博弈决定了二者在气候治理领域中也将存在博弈。对此，我国必须深入分析和研判全球气候治理新局面及博弈的形势，提前开展气候布局，做出积极应对。
在此次气候峰会上，美国在2050年实现“碳中和”目标的基础上，提出了新的减排目标，计划于2030年温室气体相比于2005年降低50%—52%。配合此前拜登政府提出的2万亿美元涉及大量应对气候问题和推进能源转型的新基建计划，足以体现出美国在全球气候治理上的野心。此外，日本提出了2030年碳排放相比于2013年降低46%的减排新目标（比此前26%的承诺高出了20%）；韩国宣布停止为海外燃煤电厂项目提供公共资助；加拿大计划2030年温室气体排放相比于2005年的减排力度从30%提高至40%—45%；巴西承诺2030年实现50%的碳减排并在2050年比原计划提前10年实现“碳中和”；英国则最为激进，计划将在2035年之前减少78%的碳排放量，并提前十五年在2035年走向“碳中和”目标；欧洲议会和欧盟理事会在《欧洲气候法》达成的临时协议中也提出将2030年较1990年的减排目标从40%增加至55%。但从现实角度来看，部分欧美国家在气候峰会上的新目标仅是“空头承诺”，并未提出切实有效的减排路径。与此同时，中国、俄罗斯、印度等国从自身的情况出发，表明了应对全球气候变化的决心与态度。中国国家主席习近平在《共同构建人与自然生命共同体》的讲话中强调，中国要“坚持共同但有区别的责任原则”开展全球气候治理，并“坚持走生态优先、绿色低碳的发展道路”。其提出的六点“中国主张”展现出中国应对气候变化的决心，为应对气候变化的全球努力增强了信心；同时也表明，中国努力走绿色发展之路，本质上是提升经济发展效率，归根结底是为了提升人民群众的生活质量，而非本末倒置为了减排而减排，更不会空谈目标。全球气候变化是全人类共同面对的生存问题。中美在气候治理领域存在合作的可能性；但同时，在中美双方长期博弈格局不会改变的情况下，中美之间在气候变化领域的博弈也是一个非常重要的问题。一方面，气候合作有望成为缓解中美紧张局势的一大突破口。拜登政府要修补此前受到严重损害的国际关系，重拾自美国2016年退出《巴黎协定》以来停滞不前的低碳环保领域的国内政策与国际合作，气候领域的合作可以成为与中国开展长期对话和交流的重要方式。在气候峰会之前，4月15—16日，中国气候变化事务特使解振华与美国总统气候问题特使约翰·克里在上海举行会谈，讨论了气候危机相关问题。双方在会谈结束后发表了一份《中美应对气候危机联合声明》，表示“中美致力于相互合作并与其他国家一道解决气候危机”。中美作为世界前两大经济体，同时也是前两大碳排放国，二者在气候变化上的行动举措与合作方式，将成为世界各国的首要参考依据。另一方面，中美有望在气候变化与低碳经济上追求共同利益。低碳环保是超越国别的重要议题，而清洁能源和绿色发展作为世界经济升级转型的大方向，本质上并不存在国际间的结构性利益冲突和意识形态色彩。中美在绿色领域存在较好的合作基础，至少可以追溯到2010年中国部分省市与美国的绿色金融合作，以及2016年奥巴马时期成立的的中美绿色基金。未来中美在光伏、锂电池、绿色交通等领域均具备深化合作的前景，并将通过国际绿色投资扩大本国就业岗位、提升贸易进出口。鉴此，中美在气候谈判中求同存异并探索符合双方互利共赢的合作模式，存在可能性与可行性。尽管中国存在与美国探索气候合作的可能，但其前景或面临一定的制约。4月13日，美国国家情报总监办公室公开了2021年《美国情报系统年度威胁评估》报告内容，其中将中国列为威胁名单的首位，并提及气候变化上“势均力敌的竞争”。美国与中国保持竞争和对抗的关系，这将直接影响双方气候合作的范围和深度。除此之外，美国气候政策长期以来存在两大不确定性：其一，拜登政府执政存在窗口期，修复前任政府气候问题的过程使得新政策更难以推进，而其继任政府也存在完全推翻拜登气候政策的可能。在此背景下，中美之间要形成长期而深入的气候合作具有较高的不确定性。其二，美国对于气候承诺存在违约风险。在气候治理的历史上，美国不仅极少兑现目标，反而屡次毁约。例如2001年小布什宣布退出《京都议定书》，2017年特朗普宣布退出《巴黎协定》，奥巴马政府时期曾同意向“绿色气候基金”提供30亿美元，但实际出资10亿美元。拜登政府雄心勃勃的2万亿美元新基建计划在财政收入预期和执行力等方面均饱受质疑，其能否履行其气候治理的承诺存在疑问。与此同时，美国方面有可能在气候治理中与中国展开竞争与博弈，主要手段可能包括以下几方面：其一，绿色经贸领域。“碳中和”倒逼各国加速经济转型，使得清洁能源的使用与发展面临重大机遇，传统化石能源则面临或改造或弃用的风险。由此，以石油资源为中心和纽带的“石油美元”霸权体系或将逐渐衰落，而以绿色低碳产业为重心的国际经贸新秩序将逐渐成为未来支撑世界经济的主流。美国出于对本国利益的维护，将积极投入国际“碳中和”之路上的战略合作、利益博弈、贸易竞争之中，并会在这一新的大国竞争中将中国视为最大的对手。其二，绿色产业研发领域。当前各大国在围绕新兴绿色产业的研发竞赛中已纷纷开足马力，力求抢占绿色低碳产业链的上游位置，向其他国家输出生产标准。美国也正通过挖掘低碳技术创新的国际领先优势，将其升格至与其他高新技术产业占据同等重要的地位，使之成为低碳经济竞争中的重要推动力，为后续的对外技术授权转让提供基础。中国则需警惕美国未来在此方面对中国展开新一轮“绿色技术战”的风险。其三，绿色金融领域。世界经济的低碳转型升级使得国际资本将更青睐具备潜力与产能的绿色新产业，各国绿色产业的发展潜力与优惠政策将成为吸引外国优质投资者的新条件。与此同时，新一轮与低碳投融资相关的绿色金融博弈即将开启。拜登政府正在考虑为华尔街银行设定气候影响的全球标准，财政部和监管机构正拟定加强要求企业揭露环境冲击的规范。需警惕美国可能通过新的“全球标准”在绿色资本的国际流动中通过对绿色投资提出准入限制，或在绿色低碳相关股票和债券指数的成分股中加入或剔除中国企业等手段，影响投资者对于中国市场的判断。西方国家早在上世纪90年代就实现了“碳达峰”，而中国作为发展中国家，工业化进程尚未实现，从“碳达峰”到“碳中和”的过渡期仅有30年，远低于发达国家60—70年的时间，减排形势相当严峻。处在不同的发展阶段，需要承担的是“共同但有区别的责任”。面对全球气候治理与博弈的形势与局面，中国要做好气候治理的全面布局，积极进行应对。首先，应进一步提升自身在气候治理的全球话语权。中国在推动低碳减排的过程中不得不以部分牺牲经济增长为代价，展现了负责任的大国担当。在全球气候治理问题上，中国既要表达自身的减排决心和自主贡献目标，也要不断提升国际公信力。未来，中国应进一步积极把握气候低碳领域的舆论主动权，努力提升气候治理的话语权，在相关低碳产业行业认定、碳交易标准制定、绿色金融披露规范等方面的谈判中争得先机。其次，布局低碳技术，开展气候治理相关产业政策调整与技术成果转化。具体而言，应广泛建设绿色创新重点实验室和基地平台，建立绿色成果转化市场，对开展绿色高新技术的初创企业提供资金上的政策支持，设立绿色科技创新基金与绿色技术产权信息服务平台。同时，通过技术升级推动产业发展，主动推进金融、能源与产业政策的调整，并利用绿色技术与数字技术，提升行业与企业（尤其是参与海外投融资的跨国企业）披露气候环境与碳排放信息的主动性、积极性，计算出不同目标下的减排约束，合理安排、循序渐地推进“碳中和”阶段性中期任务。最后，长期内谋划绿色发展，走不被他国牵制的“中国模式”。美国可能将气候问题作为限制其他国家发展的手段；但出于自身利益考虑，又不愿使自身陷入减排困境。如果美国未能如期兑现气候承诺，反而有所回避与逃脱，将令其他国家陷入低碳竞争的困局。因此，长期而言，中国应按照“中国模式”坚定地走好自己的路，将低碳经济转型作为提高国民经济发展质量的方式，按照自身的计划与节奏开展长期绿色低碳布局，以低碳撬动内在需求，拉动“绿色双循环”。
来源：《中国外汇》2021年第9期
行业新闻