李佐军：加快碳汇市场建设打造美丽中国

2018-01-14　 来源：经济参考报 　

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李佐军

碳汇是指通过植树造林、种草、种植农作物、保护湿地等，利用植物光合作用吸收大气中的二氧化碳，并将其固定在植被和土壤中，从而减少温室气体浓度的活动或机制。产生碳汇的方式主要有森林碳汇、草地碳汇、耕地碳汇、湿地碳汇、海洋碳汇等。如增加森林碳汇量，可采取植树造林、减少毁林和阻止森林退化、增加森林单位面积碳汇量、使用木材产品等途径。碳汇市场是碳市场的重要组成部分。积极推进碳汇市场建设具有多方面的重要意义。

碳汇市场建设已在路上

十八大以来，我国高度重视绿色发展和生态文明建设，也加快了碳汇市场和碳排放权交易市场建设。2013年10月以来，我国林业碳汇备案项目就有100多个，分布在吉林、广东、黑龙江、湖南等十多个省份。2016年7月，国家林业局制定了《省级林业应对气候变化2017—2018年工作计划》（以下简称《计划》），要求各省通过增加森林碳汇、稳定湿地碳汇、减少林业排放、抓好碳汇考核等方式增汇减排，并通过开展摸底调查、推进试点、完善交易政策等推进全国碳汇交易。各地按照《计划》要求进行了很多有益的探索，如：2016年5月，浙江省安吉县启动了全国首个竹林经营碳汇项目，并通过审核认证等。

与此同时，碳排放权交易市场也按计划有序推进。2011年10月以来，北京、天津、上海、 重庆、广东、湖北、深圳等七省市开展了碳排放权交易市场试点，取得了明显的成效。2014年10月，国务院颁布了《碳排放权交易管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。2017年12月，我国正式启动了全国碳排放权交易市场，发电、供热等高排放行业将逐步纳入到碳排放权交易市场中进行交易。

碳汇市场建设有待解决的问题

目前，碳汇市场总体上处于探索阶段，与碳排放权交易市场相比较为滞后，存在的主要问题表现在以下几个方面：

第一、碳汇市场建设目前还缺乏明确的部署。上述《暂行办法》主要对碳排放权交易市场的配额管理、排放交易、核查清缴、监督管理和法律责任等进行了规范，对碳汇交易没有直接涉及。而《计划》属于部门规章，主要针对部门内部，还难以起到促进碳汇市场建设的作用。国内碳汇市场交易的相关政策有待出台，认证、注册的标准和规定有待明确，碳汇交易也有待纳入到碳排放权市场交易中。

第二、碳汇交易的基本知识有待普及，公众认知度不高。作为一个新生事物，碳汇交易并未被广泛认识和接受。在政策尚不明确的情况下，甚至还存在以投资碳汇林为诱饵的传销行为。碳汇市场交易与投资均需要各方的广泛参与，然而目前碳汇项目主要由地方政府投入，难以持续。

第三、碳汇产权界定有待进行。碳汇本身是一种具有明显外部性的活动，碳汇需求是一种引致需求，想要通过市场对碳汇活动的生态效益进行补偿，需要有清晰的产权安排。但以林业碳汇为例，目前依据的《中华人民共和国森林法》及其实施条例尚未对碳汇林产权做出清晰的界定。

第四、碳汇市场的相关认证、注册制度尚待完善，碳汇核查和技术咨询等相关机构尚待健全，碳汇项目融资渠道尚待建立。相关配套制度和机构是碳汇市场正常运行的前提条件，也是防止出现类似“欧中碳汇”违法事件的必要条件。目前，碳汇项目资金主要依赖于少数投资者以及中国绿色碳汇基金会等公益组织，资金来源渠道较窄。但碳汇项目投资周期长，成本高，价格变动风险大，迫切需要有多样化的市场资金来支撑，也需要有相关政策来支持。

第五、碳汇项目类型较为单一。碳汇项目源于《京都议定书》中灵活履约机制之一的清洁发展机制（CDM），但仅限于造林和再造林项目。目前国内碳汇项目也主要集中于森林碳汇，辅之以少量竹林碳汇项目。

多措并举，积极推进碳汇市场建设

首先，要提高认识，大力普及碳汇知识。鉴于碳汇市场具有多方面的重要意义，要鼓励和支持相关科研机构、社会组织和企业加强对碳汇理论、碳汇市场、碳汇产业等的研究。将碳汇市场建设纳入到碳排放权交易市场建设之中，纳入到政府的有关规划之中。

其次，要加快建立碳汇市场基础制度。碳汇市场作为一种创建性市场，也具有一般市场的基本要素——主体、产权、交易、价格等。比如，对草地碳汇来说，要明确草地的市场主体，明晰草地的产权，建立碳汇的交易机制，形成交易价格。为此，需要建立相应的产权制度和交易制度等。

再次，要制定碳汇市场运行的监管制度。与其他市场一样，碳汇市场要运行起来，也离不开政府的合理监管。为此，要建立健全碳汇市场的相关统计制度、报告制度、认证制度、核查制度、评价制度、考核制度、奖惩制度等。

第四，要制定促进碳汇市场发展的激励政策。碳汇市场是具有正外部性的市场，需要政府政策的激励。为此，要制定促进碳汇市场发育和壮大的财税政策、投资政策、金融政策、土地政策、积分政策、信用政策、科技人才政策等。

最后，要不断丰富碳汇项目内容。初期可以从相对较成熟的森林碳汇市场建设起步，但随着碳汇市场的发展，要不断丰富碳汇项目的内容，将碳汇项目从森林碳汇扩展到草地碳汇、耕地碳汇、湿地碳汇、海洋碳汇等领域。同时，碳汇交易也要从现货交易延伸到期货交易。

（作者单位：国务院发展研究中心，华中科技大学）

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