王文等：欧美碳减排经验教训及对中国的借鉴意义

2021-07-13　 　

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作者：

王文系中国人民大学重阳金融研究院执行院长、中国金融学会绿色金融专业委员会秘书长。

赵越系中国人民大学重阳金融研究院助理研究员。

本文刊登于《新经济导刊》2021年第2期。

欧美碳减排做法及其经验教训




PBL 挪威环评机构与世界资源研究所的数据显示，全球碳排放结构中，占比最大的行业依次是电 力（约30%）、工 业（约18%）、 交通（约16%）、建筑（约6%），碳排放量最高的三大经济体分别为中国（约 26%）、美国（约13%）和欧盟 （约8%）。当下，绿色发展已成全球趋势，各国纷纷部署行动，但从美国与欧洲近年来的碳减排 政策看，争议相当大。


2021 年，迫于全球碳减排压力，美国总统拜登一上台便宣布美国重返《巴黎协定》，随即提出“绿色新政”，紧接着又宣布在4月22 日“地球日”这一天召开全球领导人气候峰会。虽然近些年美国本土的可再生能源使用比例在逐步增加，但对于实现美国所承诺的“2050 年碳中和”这一目标而言依然压力重重。为进一步削弱美国经济社会对化石能源的依赖程度，拜登政府在第一时间中止了美国与加拿大联合开发的Keystone XL项目， 即取消美国与加拿大间的输油管路输送许可。这一决定对美国政府造成了90亿美元的潜在损失，而且引起加拿大政府的不满。类似激进的行为已初步显示负面效应。


以2021年初春美国得克萨斯州遭遇极端寒流气候而大面积停电为例，此次事件所暴露出的主要问题是美国社会对化石能源仍然存在较高依赖性，且短时间内难以改变。在气候治理全球协作的背景下，得克萨斯州风力发电近几年飞速发展， 在州内的供电结构中占比约为23%，但在极端寒冷天气下，风力发电的相关基础设施难以正常运行（范旭强等，2021）。在技术发展层面，火力发电因其稳定的可持续性输出造就了绝对优势，并且这种优势在短时间内难以被打破。如今，绝大多数的可再生能源因技术限制在发电稳定程度上存在较大问题，影响其产出的因素众多，例如天气、储能设备成本等。相比火力发电的稳定性，可再生能源更多起到的是一种辅助性发电功能（崔震海、赵越，2021）。


目前，美国社会对拜登激进的“绿色新政”批评不断。

第一，扼制化石能源发展将造成用电成本增加。当前化石能源发电成本普遍低于可再生能源发电成本，但随着化石能源的供应量不断下降，化石能源的价格会随之上升，从而导致用电成本的提高。

第二，美国资本市场的稳定将会受到冲击。资本市场中的ESG信息披露机制是有效反应上市公司绿色参与程度的手段之一，随着全球绿色金 融理念的不断深入，美国ESG相关的投资资金比重也在不断加大，但资本市场与实体经济间存在相辅相成的关系。实践表明，过快的ESG资产规 模增长如果得不到实体经济的支撑，系统性金融风险往往会暴露。

第三，政府的公信力将会丧失。在此次事件 中，当地居民的生命与财产受到严重威胁，并对 当地政府的行为产生质疑。考虑到实现碳中和目 标是一项长期行为，在未来，居民在配合政府实施各项减排政策时的积极性将难以调动。


美国著名经济学家 Jeremy Rifkin 表示，“一个国家的活力取决于人民是否愿意牺牲部分收入和财富以确保公共基础设施和服务的安全，从而提高人民的生产力、健康水平和福利”（Rifkin， 2020）。但就得克萨斯州本次的停电事件来看，拜登政府忽视了基础设施对当地居民的重要性。


得州当地电网企业为追求利润，不愿为预防突发事件支出额外成本，造成美国人民的生命与财产受损。这恰恰也违背了 Jeremy Rifkin 的理论。如果以牺牲居民日常生活保障为代价去“粉饰” 碳减排数据或赚取超额收益，那么在突发情况下，政府与企业将会付出更高的成本去应对。


欧盟的承诺是，要在2030年完成自 1990 年 基础上减排至少55%的目标。为实现这个目标， 欧盟各成员国不断在绿色发展上提速，但过于激进也同样是欧盟面临的一大问题。


用“谈煤色变”一词来形容荷兰的绿色发展可以说并不为过。2018 年，荷兰政府为遵守《巴黎协定》提出将要在2030年前实现全国零煤炭的能源供给。为尽快完成此目标，荷兰政府自2018年起强制关停了大量煤电项目及设计煤炭发电的工厂，这样的做法引起利益相关方的强烈不满， 而这也在储能技术不成熟与成本较高的背景下给当地居民造成了不便。


追溯历史，早在1994年，除去意大利，欧盟间所有成员国共同签署了《能源宪章》，即为欧盟成员国间的传统能源贸易、项目建设、技术交流 等合作提供便利。也正是因为《能源宪章》的贡献，荷兰在短时间内结合欧盟各国优势的情况下将能源系统迅速发展。但在现如今绿色发展的大背景下，彼时《能源宪章》的存在形式显然违背当下潮流。


2020年初， 荷兰政府要求鹿特丹周边的Maasvlakte 3 煤电厂必须在2030年前关闭。Maasvlakte 3由德国能源公司 Uniper 投资运营，2016 年正式启动，服役年限40年，然而荷兰政府强制要求它在2030年关闭也就意味着这座煤电厂的实际运行年限仅有15年，这无疑对Uniper的投资回报造成了影响。因此，Uniper根据《能源宪章》的条令起诉荷兰政府，并要求10亿欧元的赔偿。但事与愿违，荷兰政府驳回了 Uniper 的请求，并表态关闭前的十年过渡期已经是很好的补偿。与之类似的事件层出不穷。近期德国最大的电力供应商莱茵集团同样以违反《能源宪章》为由起诉了荷兰政府，因为荷兰政府同样强制要求荷兰境内于2015年完工的莱茵集团发电厂在2030年前关闭（E Small Data，2020）。


虽然欧盟的碳减排目标提出较早，碳交易市场相对完善，但欧盟目前缺乏碳减排的统一政策或法规。过于激进地去关闭煤炭发电厂会在短期 内让发电厂与投资商的利益受到损害。为保障能源投资商在他国的投资利益，投资商应对他国的法律体系进行深入了解，并且东道国政府也应为 海外投资商提供合理的保护条款，以防政党轮替与能源发展思路发生改变后给资本带来威胁（刘志一，2020）。


在全球碳中和背景下，相关产业正在快速转型升级，而政策与法规也应跟上产业转型的脚步， 要以《能源宪章》为基础、以绿色发展为根本理念重新建立一套适合欧盟当下发展需要的宪章条例，在保护投资者利益与居民基本需求的情况下逐步发展绿色产业。


美国与欧盟所暴露出的问题不单存在于技术层面，行政部门同样难辞其咎。一个国家或地区纵然在减排数据上出类拔萃，如果不能保障居民 的基本需求，亮丽的减排数字也将是“空中楼阁”。所以，政府应在碳减排行动中扮演重要角色，正确的发展理念将对减排规划起到积极作用。




二、“激进”碳减排的中国地方案例                              




2020 年底，湖南省以3093万千瓦的用电负荷创造了省内有数据统计以来最高的冬季用电记录，电力供应与需求间存在较大缺口，导致湖南各市频发限电停电，居民日常生活受到较大影响。虽然造成城市大规模停电有多方面因素，但急于“弃 煤”和过分追求可再生能源是本次停电事件中所不能忽视的重要因素。

首先，湖南省的用电效率面临挑战，平均单位GDP电耗水平过高。数据显示，湖南省2019年的单位GDP电耗为 0.047千瓦时/元，而美国与日本的平均单位GDP电耗分别为0.028千瓦时/元、0.029千瓦时/元，与发达国家的电耗水平差距较大。

其次，2019年湖南省的发电装机总量为4734万千瓦，其中火力发电占 45.2%，而这一数据远低于国家平均水平的60%。并且湖南省在 2019 年关停数十处煤矿，减产百万吨煤炭产能。从其省内的发电结构与实际情况分析看，过低的火力发电输出在极端气候下无法保障全省电力系统的安全与居民 的基本用电需求。湖南省的煤炭资源严重匮乏，当着力发展水电、光伏与风电时，冬季的极端气候使省内电网供电措手不及（何姣 等，2021）。

湖南省内丰富的水资源是其发展水电的优势， 水电的现有资源开发程度已超过95%，并且省内的水电装机量也超过37%，相比我国的平均水平有明显的优势。但冬天的气候相对特殊，干燥的空气与较低的气温使得多数水源发达地区出现了水流干涸与结冰情况，这也造成了部分水电机组在没有安装调节装置的情况下无法正常运行。数据显示，因冬季气候问题，超过37%的水电装机量只能为湖南省贡献28% 的发电量（何姣等，2021）。

我国湖南的限电案例与美国得州的停电情况之间存在一些相似之处。现如今，即便可再生能源在当地的发电比例中占主导地位，但火力发电这一传统模式也不可“一刀切”式的摒弃。我国因资源禀赋等原因长期处于“煤多油少”的状态， 虽然可再生能源发电发展迅猛，但以煤炭发电为主导的发电结构在短期内难以改变（周玉立、袁 永宏，2020）。揠苗助长式的减排策略会给我国实现碳达峰、碳中和目标埋下较大隐患。短期来看， 火力发电的稳定性依然是无法替代的。美国得州与我国湖南的停电现象表明，发展可再生能源将面临两大壁垒：
一是成本壁垒。在极端气候情况下，风电与光伏的发电效率将大打折扣，无论是给设备本身增加调节系统还是发展储能技术都将增加支出，而这也将成本较高的可再生能源的发电成本进一步拉高。
二是技术壁垒。可再生能源的电力转化效率还未达到可完全替代火力发电的水平，例如生物质发电，根据测算， 农业废料的焚烧率需要达到80%才可以满足2060碳中和目标的能源发展需求，但从目前的技术来看，差距较大。所以，我国的短期与中期供电模式应采取煤炭发电与新能源发电相结合的模式， 并且在考虑当地实际用电情况与自然气候条件的 基础上，将电力结构中的煤炭发电比重逐步向新能源发电倾斜。




三、中国稳步推进碳减排的政策建议与具体路径





《京都议定书》与《巴黎协定》的制定初衷本为团结世界各国为抑制全球气候变暖作出贡献， 但随着近几年各个国家相继制定碳中和目标后， 碳减排在某种程度上演化为了一场各国间的竞争 （王文、贾晋京、崔震海，2021），如果各国间的绿色合作进一步演化为绿色竞争，将对民众利益与整体碳中和目标造成负面影响。

总的来说，各个国家的发展情况不同，减排路径也不尽相同，尽管各国投资绿色化是趋势，但整体减排思路仍不可过分激进（王文、杨凡欣， 2019）。虽然已有不丹等国家已实现碳中和目标， 但每个国家与城市仍需遵循自身情况制定减排路径，当下不可完全“弃煤”以寻求碳减排数据的短期优化。尤其是工业型与服务型城市，对电力需求量大，碳减排的路径制定应以居民的日常需求为基础，在保障用电安全的情况下稳步推进碳 减排的实施。





01


我国应启动碳税征收机制，

并将其列为独立税种


根据上述案例分析可以得出结论，激进式“弃 煤”的背后动机之一是将煤炭发电的市场份额进行削弱，以提高可再生能源发电的竞争力。在遵循这一逻辑的基础上，碳税是一种既合理又能实现这一目标的路径。

煤炭价格与税收是煤炭发电企业所要面临的两大成本，成本的增加将不利于煤炭发电行业发展， 在可再生能源发电面前将逐渐失去竞争力。煤炭价格受诸多不确定性因素影响，如市场需求、政策等， 未来价格走势难以预测，但碳税的征收更稳定，对于煤炭发电企业成本的影响也更为直接。

国际上不乏以碳税为抓手成功促进碳减排的范例。挪威是全球最早征收碳税的国家之一，其碳税征收机制覆盖了多个行业，例如煤炭、石油、 天然气等行业。除了碳排放量得到控制外，碳税的征收机制也形成了正面的经济外部效应。挪威政府将征收碳税后的部分收益补贴给优秀的减排 企业，这样一来，不仅调动了企业的减排积极性， 还让这些企业得到扩大就业人数的机会（徐缘， 2021）。考虑到碳税多项正面作用与当前情况，我国应尽早启动碳税征收机制。

碳达峰、碳中和已成为我国必须实现的奋斗目标，需要各行各业齐心协力，金融行业也不例外。目前央行正在逐步完善绿色信用贷款机制， 生态环境部与全国碳交易所也在完善碳交易的配套设施。根据实际情况，除了完整的绿色信贷机制与成熟的碳交易市场外，我国也需考虑碳税体制建设。

目前全球已有近 30 个国家出台征收碳税的制度，其中有德国、日本、加拿大等发达国家， 也有哥伦比亚、智利、南非等发展中国家。早在 2002 年，我国就曾与挪威在碳税方面展开课题合作，最终两国统计局得出的结论为征收碳税虽然会使我国的二氧化碳排放量减少，但会在很大程度上对我国当时的经济发展产生负面作用，碳税的征收提议便被搁置。在 2011 年，征收碳税的提议再度被各方讨论，但因为产业发展问题与配套 设施不健全等因素，征收碳税提议再次搁浅。

时至今日， 我国经济实力已有巨大进步， 2020年在全球新冠疫情冲击下，仍以增长2.3% 成为世界主要经济体中唯一实现正增长的国家。在经济发展得到巩固的同时需要再次提高碳减排意识。虽然诺贝尔经济学家 William D. Nordhaus 在其 DICE 模型中表明降低碳排放过程中所产生的“碳约束”会抑制国家的经济发展（Nordhaus， 2008），但在我国经济基础较为雄厚且减排压力大的条件下，碳税机制应当再次受到关注。这其中有三方面原因：
第一，从经济层面讲，碳税机制可以帮助政府发现长期的碳定价，从而在一定程度上起到增强碳交易市场流动性与扩大投资者参与度的作用，真正服务于实体经济的可持续增长 （王文，2014）。
第二，碳税可以帮助政府缓解财政压力，以较小的成本将资金再分配。政府从灰色能源产业中征收的碳税可作为政府补贴发放至 绿色产业，减少政府的额外支出。
第三，碳税机制有利于提高国民碳减排意识。实现“2060 年碳 中和”目标是长期努力，国民的碳减排意识需要不断强化，并且需要每一位居民的贡献来达到碳中和目标（杨长进 等，2021）。

从碳价格制定的角度出发，碳价格的确认要基于碳的社会成本，换言之，碳价格需要反映出二氧化碳排放后所造成的长期损害折现成当下的成本。因为美国在碳市场拥有现货、期货、掉期等绿色金融衍生品为基础，美国的碳价格是可以 运用贴现率这一金融工具的，奥巴马时期的贴现 率便是 3%（彭文生，2021）。

以碳市场较为发达的国家作为参考，再加上我国的国情，碳税与碳市场交易是当下需要重点考虑的碳减排两大抓手，而这两大抓手的特点也促使着它们要互相依靠。首先，碳税的优点在于透明，税点存在可预测的依据，这也弥补了碳交易市场中碳价波动性大且难以预测的缺点。其次， 碳交易市场与碳排放量间存在直接影响关系，即碳价越高，碳排放量越低。两者间的直接负相关关系在经济学理论中解决了碳税对碳排放量缺乏 直接约束的问题。碳税与碳交易市场在碳减排中 缺一不可（彭文生，2021）。

碳税机制不仅需要被重新讨论，而且如果在未来实施后还需将碳税设立为独立税种。新冠疫情的常态化逐步成为现实且被民众所接受，政府为鼓励企业的发展与民众的消费采取了减税降费的各项政策，但碳税不宜跟随减税降费的策略，因为过低的税率不但不会抑制灰色产业的发展， 反而在一定程度上会提高灰色产业的利润。从风险传导机制的角度上考虑，较低的碳税率会降低企业的碳排放成本，进一步对我国的碳配额交易 市场与碳减排的总体规划产生负面效应。所以，碳税应当成为一项独立税种，且根据不同行业的碳排放程度来制定差异化的碳税点。




02


强化电力产业链上、中、下游间的协同关系


在逐步弱化煤炭发电行业竞争力时，政府与企业也应同时提升可再生能源自身的发展潜力。在可再生能源整体产业链中，其供应端与消费端 的关系紧密。随着我国经济实力不断提升以及可再生能源的生产技术不断优化，碳减排与能源绿色低碳转型逐渐成为居民的实际诉求。根据 CGE 模型得出的结论，如果仅仅依靠非技术性减排手段，中国无法在 2060 年实现碳中和。所以，强化整体产业链的技术创新势在必行。

每一次能源领域的创新都会给国家发展带来一次新革命。以美国为例，早期洛克菲勒家族将石油运输的方式进行改造升级，传统的铁路运输 模式升级转变为管道运输，这不仅提升了美国城市间石油运输的效率（陈帅 等，2021），还为未来推动美国成为世界第一强国作出贡献。但之后的石油危机让美国意识到能源供给侧问题，进入千禧年后，美国大力发展页岩油开采技术，从而让美国成为国际原油输出大国。根据当下我国的国情与外部因素，决定我国能源革命能否成功的关键在于产业链上、中、下游间的协同关系。将这 三者间的关系放在电力产业中便可理解为光伏发 电（风力发电）、特高压传输（智能电网）以及新能源汽车电力使用间的转化关系。光伏是中国的优势产业，无论是出口规模、装机量还是发电量均为世界第一。光伏也是我国通过政策扶持实现规模化的成功案例之一，在碳中和目标下，光伏产业的未来发展方向更加明确。总体来看，光伏与风电的核心在于成本驱动，当实现经济规模后 便可转化为经济效益，光伏和风电已逐步成为低成本、高效能减排的成功手段。

特高压电网在能源革命中是最容易被忽视的一项产业，但其对平衡我国区域电力分配具有重要作用，即通过极高的电压将电量传送至距离发 电厂较远的地方。我国电力资源分布不均，风电资源多分布于东北、华北与西北地区，太阳能资 源多分布在新疆等地区。但我国地区电力消费水 平与自然发电资源呈不平衡态势，“三北”与新疆等地虽然能源丰富，可当地用电量却难以消化发 电量；华东与东南等地因城市化率相对较高、经济发展相对较快，所以在电量需求上远远高于“三北”等地，这种情况下特高压电力传输正好可发挥其作用。目前我国最长同样也是全球最长的特 高压输电线路横跨新疆与安徽共 3324 公里，这有效解决了西北与华东地区间自然能源与电力消费分配不均的情况（师蕊，2019）。作为电力产业链的中游产业，通过推进电网数字化、智能化进 而提高电力传输效率将有助于重塑产业发展格局，也将避免类似 2020 年年底在湖南、江西等地限电情况在其他地方再次发生。

我国新能源汽车产业的发展轨迹与光伏产业的崛起相类似，早期依靠政府补贴呈现“百花齐放”，但随着中期市场竞争的加剧与“骗补”等违规事件的曝光使行业发展有所降温，与此同时， 激烈的市场竞争让少数头部企业脱颖而出，进而走出国门在国际市场占有一席之地。

新能源汽车的电池、储能与生产成本间的关系可以参考边际成本效应与莱特定律。当新能源汽车扩大生产规模的同时，其成本也在下降，这意味着 锂电池、储能技术与光伏发电的成本也在下降。作为电力产业链的下游产业，逐步扩大的市场占有率 将助力整体产业链扩大供给。从产业结构的角度出发，上、中、下游间的关系更像是“一荣俱荣，一 损俱损”。其中任一环节的高速发展也会为其他环 节带来发展红利，最终形成能源革命中“生产 - 传 输 - 运用”的良性闭环（陈帅 等，2021）。总而言之， 提升产业链的协同效应不仅为单项产业带来发展机 遇，也为整体产业链的改造升级带来正面影响。绿色能源革命中的上、中、下游协同合作将为我国实 现碳中和目标作出突出贡献。

03

碳中和对我国经济发展的结构性影响


首先，我国经济增速与环境优化间的关系迎来重要转折期，有望协同发展。2021 年既是 “十四五”规划的开局之年，又是中国实现碳达 峰、碳中和目标的关键一年。今年国务院政府工 作报告提到多项与绿色发展相关的内容。根据经济学理论中的库兹涅茨曲线发现，我国在全面建 成小康社会后，经济发展与绿色发展间的关系有望转为正相关。

理论上讲，经济发展水平较低的国家在发展经济时所造成的外部性对环境而言必然产生负面 影响，但其负面影响更多是高耗能的低端产业， 与此同时，对新兴产业是发展机会，而恰恰近十年来我国一直走在产业升级的道路上。随着人均 收入的提高，环境状况也在不断优化。环境库兹 涅茨曲线表明，当国家人均 GDP 达到 8000 美元时， 经济发展与环境状况将共同趋于向好，即经济发 展越快，环境状况越好。

我国 2020 年的人均 GDP 是 1.05 万美元左右， 在不考虑通货膨胀的情况下，这意味着我国经济发展越过了环境库兹涅茨曲线中的拐点。如果说 在 2020 年前我国为发展经济对环境造成了某种程度的负面影响，那么“十四五”期间便是我国经济与环境携手发力的关键转折期。

其次，碳中和将为我国带来明显的就业改善。“十四五”规划纲要提出了具体减排目标：“单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低 13.5%、18%。”绿色转型所带来的变化必然将传统 能源行业的就业规模逐步向可再生能源行业倾斜， 这主要体现在两个方面：数量与质量。

在数量方面，根据国际再生能源署（IRENA）预测，在上升气温控制在2℃的情况下，到2030年，碳减排将为中国的就业率提升 0.3%。我国 生态环境部的数据也同样印证了这一结论，截至 2020 年底，我国可再生能源领域的工作者已经达到450万人，而这一数据与我国当下煤炭行业 的从业人数相当。预计到2030年，可再生能源领域的就业人数将达到6300万人，这也表明此行业就业人员在十年内将提升5850 万人，就业潜力巨大。

在质量方面，工作环境会大幅改善。较传统能源而言，可再生能源行业对从业人员的健康 将提供进一步保障，生产时产生的外部性危害会被大大降低。除此之外，相关行业人员的自身素质将得到提高。以碳交易市场为例，生态 环境部此前已明确表示，预计2021 年6月底将启动全国碳交易市场，相关岗位员工需求紧缺，例如碳排放权交易员、碳交易数据分析师、 碳排放额度评估师等。这些岗位也是国家近期认可的新工种，无论从学历还是工作经验来看， 要求都普遍较高。为解决传统能源行业因发展 受限所造成的相关人员失业问题，政府与可再生能源企业应提供相应的再就业培训和岗位， 妥善安置下岗失业人员。

未来，我国将用 10 年时间实现碳达峰，随后又将用30年时间实现碳中和。作为世界最大的发展中国家，中国转变的难度显而易见。虽然我国 在通向碳达峰、碳中和目标的道路上会遇到很多 困难和外部压力，但中国应当按照自己的减排节 奏来推进，以渐进式“弃煤”为基本原则，在确 保国民基本需求的情况下逐步降低各行业的碳排 放量，真正推动可持续发展与后疫情时代的经济 复苏（王文、崔震海、刘锦涛，2021）。