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如何推进自然资源资产负债表编制工作

2017-11-29  来源:经济参考报  

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李佐军 魏云 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所

自然资源资产负债表是自然资源资产核算制度的重要内容,是摸清自然资源资产“家底”,全面反映经济社会活动的资源消耗、环境代价和生态效益的基本手段,是政府进行科学决策、生态环境评价考核、生态补偿的重要支撑,也是开展领导干部自然资源资产离任审计的重要依据。编制自然资源资产负债表,可以形成激励机制和约束机制,促进生态文明建设。

近年来,党中央、国务院高度重视自然资源资产负债表编制工作。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》先后提出要推进自然资源资产负债表编制工作。2015年11月,国务院办公厅印发了《编制自然资源资产负债表试点方案》。2017年6月,中央深改组通过了《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》。

按照党中央、国务院的战略部署,全国各地进行了编制自然资源资产负债表的探索工作,积累了一定经验,也发现了一些问题,有必要及时进行认真总结。

各地编制工作进展

近年来,全国各地在不断探索自然资源资产负债表编制工作。其中,内蒙古自治区呼伦贝尔市、浙江省湖州市、湖南省娄底市、贵州省赤水市、陕西省延安市五个城市,按照党中央国务院部署,积极开展了编制自然资源资产负债表试点工作。深圳市大鹏新区、北京市延庆县、承德市、湖州市、郑州市、梅州市、湖州市、赤水市、荔波县、三亚市等市(县),明确将“探索编制自然资源资产负债表”列入生态文明制度创新的重要内容。一些地区出台了试点方案,部分地区编制了自然资源资产负债表,并在一些关键领域和重点环节取得了一些进展。

例如,深圳市大鹏新区首创完成了林地自然资源资产核算,发布了全国首个区县级的自然资源资产负债表,在国内率先进入到实操阶段。

编制过程中的难题

一是认识不统一。由于没有成熟的国际经验可借鉴,各地对自然资源资产负债表及其中的资产和负债的内涵和外延、主要作用、编制条件等问题都存在不少争议。专家学者、领导干部也有各种不同观点,导致编制中逻辑思路不清。

二是核算技术难题有待突破。自然资源实物量的指标设计、统计分类、度量单位等都需要综合考虑各类资源的多重属性和用途,难度较大。价格是自然资源价值量核算的关键,但很多自然资源价值量没有市场交易和市场价格(如生态服务价值),其价格估算又缺乏可普遍接受的、标准化的核算规范。

三是统计数据难以支撑。自然资源的统计数据往往分散在各个部门,自然资源资产负债表编制单位的获取成本较高。同时,部分数据缺乏历史数据或尚未开始统计,难以支撑自然资源负债表的编制工作。

四是相关配套制度不健全。自然资源资产负债表的编制工作,涉及多个责任部门,涉及对领导干部的生态环境考核和离任审计,需要有相关配套制度的支持,但保证自然资源资产和负债时效性、真实性的配套制度目前还很不完善,故各地在编制过程中遇到不少阻力。

推进编制工作的政策建议

一是设立跨部门的“自然资源资产负债表研究小组”。建议小组由国家统计局、发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、水利部农业部审计署、林业局等相关部委和有关研究机构的人员组成,对自然资产负债表编制中的各种理论、技术、政策和实践问题进行深入系统研究,并对各地实践进行指导。

二是对现有试点和实践进行认真总结。建议由相关主管部门和研究小组对现已开展的自然资源资产负债表编制工作的地区开展全面深入调研,总结经验,发现问题,对其他将要开展编制工作的地区提供借鉴。

三是增加对自然资源资产核算的投入。自然资源资产核算是一项意义重大的公益性工作,需要有资金投入来支撑。建立全国统一的自然资源台账系统,也需要资金投入。因此,建议各级政府财政加大对自然资源资产统计、核算、监测等方面的投入。

四是研究、制定自然资源资产核算的相关法律、法规和标准。在自然资源资产负债表编制及其应用中涉及很多利益主体,涉及不同利益主体之间的责权利关系安排,需要有相关法律、法规来保障。同时,各类自然资源资产的核算需要有全国统一的标准,否则就难以实现全国的统一核算和评价考核。

五是制定和完善促进自然资源资产负债表编制和应用的相关制度。编制自然资源资产负债表需要配套制度安排,应用自然资源资产负债表更需要相关制度支持,特别是要制定和完善将自然资源资产负债表应用到自然资源资产离任审计、生态环境损害赔偿和责任追究、生态环境绩效考核等所需要的相关制度。

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