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2050年欧洲大陆实现气候中性及经济增长与资源消耗脱钩；通过减少环境污染、保护人类和动植物安全，推动企业在清洁产品和技术方面取得世界领先地位，向更加公正和包容的发展模式转型，使欧盟成为富有竞争力的资源节约型现代化经济体。.......
作者｜雷曜 张薇薇「中国人民银行金融研究所，雷曜系副所长」
文章｜《中国金融》2020年第14期
欧盟委员会（简称“欧委会”）新任主席乌尔苏拉·冯·德·莱恩（Ursula von der Leyen）多次表态，将开启“欧洲历史上最具环保意识的管理时代”。2019年12月11日，欧委会发布了《绿色新政》（European Green Deal）及路线图，其目标为：2050年欧洲大陆实现气候中性及经济增长与资源消耗脱钩；通过减少环境污染、保护人类和动植物安全，推动企业在清洁产品和技术方面取得世界领先地位，向更加公正和包容的发展模式转型，使欧盟成为富有竞争力的资源节约型现代化经济体。
加强政策评估和立法。首先，重新分解阶段性减排目标。据欧委会统计，1990～2018年，欧盟仅减少了23%的温室气体排放，现有政策措施只能保证到2050年，温室气体排放减少60%。对此，欧委会计划在2020年夏季制定评估计划，提高2030年欧盟温室气体减排目标，即相对1990年水平减排至少50%，努力实现55%。其次，重新修改设计了一套深度转型政策工具。包括欧委会原定于2020年3月推出《欧洲气候法》（European Climate Pact）；拟将海事行业、公路运输纳入欧盟碳排放交易体系（EU—ETS），减少欧盟碳排放交易体系对航空业的免费补贴；在2021年6月前审查并建议必要时调整所有气候相关政策工具等。
强调“可持续”和“公正”的绿色金融和投资。为实现2030年气候和能源目标，欧盟每年需额外投资2600亿欧元，约占2018年各成员国GDP的1.5%。为满足资金需求，一是财政发力。将制定“欧洲可持续投资计划”；发挥欧盟预算的关键作用，要求欧盟所有项目预算的25%必须用于应对气候变化，把欧盟碳排放交易体系拍卖收入的20%分配给欧盟预算，以支持其发挥关键作用；把至少30%的投资欧盟基金（Invest EU fund）用于应对气候变化；设立包括公正转型基金在内的“公正转型机制”（Just Transition Mechanism，JTM），重点关注绿色转型中因依赖化石燃料和碳密集工艺而受影响最大的地区和部门，确保每个成员不掉队。二是金融创新。计划于2020年第三季度出台新的可持续融资战略，对可持续发展活动进行分类，要求企业和金融机构将可持续性纳入治理框架，强化气候和环境信息披露，审核《非财务报告指引》；加强与欧洲投资银行（EIB）、欧盟成员的开发银行等机构及其他国际金融机构的合作，支持欧洲投资银行成为欧洲的气候银行；将气候和环境风险进一步纳入金融体系，将此类风险整合进欧盟审慎框架，并对绿色资产现有资本要求的适用性进行评估，增强金融体系应对气候和环境风险的能力；对零售投资产品“贴标”、开发欧盟绿色债券标准，使投资者更易识别可持续性投资并确保其可信度。
推动欧盟各国“绿化”国家预算并发出正确价格信号。欧盟为发挥各成员国国家预算在绿色转型中的关键作用，一是推动使用绿色预算工具。在公共投资、消费和税收中优先考虑绿色事项。欧委会将监测绿色项目的实施情况，考虑如何在欧盟财政规则内进行绿色投资，防范债务可持续性风险。二是推动税收改革。如取消化石燃料补贴，将税收负担从劳动者转向污染方；通过增值税率来反映环保目标。三是2021年前完成对包括环境和能源在内的国家援助指引的修订。其目的是确保2050年低成本、高效益地完成向气候中性的转型，并为逐步淘汰化石能源、破除清洁能源产品进入市场扫清障碍。
鼓励研究创新和教育培训。一是提出或加强多项研究资助计划。建议将“欧洲地平线计划”（Horizon Europe Program）中35%的预算用于气候问题研究，鼓励各国和各产业参与电池、清洁氢能源、低碳炼钢、可循环生物等领域的创新。加强欧洲创新和技术研究院与企业和教育研究机构，在气候变化、可持续能源、未来食品和智能环境友好型城市和一体化城市交通等领域的合作。欧洲创新理事会将通过融资、股权投资和商业服务等方式，对初创企业和中小企业进行支持。二是打破传统的研发和创新方式。鼓励跨部门和跨学科的实验；建立数据驱动型创新，以数据基础设施以及人工智能解决方案，加强对环境问题的理解能力和应对水平。三是制定欧洲能力框架，并加强财政投入。提高学生关于气候变化和可持续发展的知识和技能；争取2020年学校基础设施建设投资达到30亿欧元。欧洲社会基金将帮助欧洲劳动力获取产业转型所必备的技能，更新欧洲“技能议程”和“青年人保障计划”，以提高绿色经济环境下民众的就业能力。
加强对外行动的协调性和强制力。欧盟希望作为全球领导者，在应对气候变化和环境退化中发挥重要作用。一是在多边和双边领域，与其主要贸易伙伴“量身定制”气候行动合作方案。坚持《巴黎协定》仍是应对气候变化不可或缺的多边框架。欧盟将与全球伙伴共同发展国际碳市场，为碳减排提供有效的激励机制。2020年将召开中欧特别峰会和欧盟-非盟峰会。在处理与非洲、拉美、加勒比地区、亚太地区等国家和地区的关系时，欧盟将利用外交和金融工具推动各方形成绿色联盟。二是在部分行业实行碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism）。为避免碳泄露（Carbon leakage）风险，欧盟执行了较为严格的气候政策，欧盟企业因此而承担了一部分额外成本。为保证欧盟企业享有公平竞争的市场环境，欧盟拟通过碳边境调节机制，使进口商品价格更准确地反映其碳含量。冯·德·莱恩在就任时就指出，碳边境税（Carbon Border Tax，CBT）是防止碳泄漏并保证欧盟企业公平竞争的重要工具。三是依托贸易政策，约束其全球伙伴支持绿色转型。欧盟希望从其贸易伙伴开始，建立涵盖世界主要国家的减排计划，提议把遵守《巴黎协定》作为未来所有全面贸易协定的核心要素。欧洲市场上的所有化学品、材料、食品和其他产品都必须满足欧盟相关监管要求和标准，鼓励合作伙伴制定与欧盟相似的目标。欧盟最近达成的贸易协议均包含约束性承诺，即要求各方批准并有效落实《巴黎协定》。欧盟应运用其在“绿色”监管方面的经验，鼓励合作伙伴制定与欧盟相似的目标，促进这些国家的贸易便利化，加强其环境保护并提升应对气候变化的能力。
《绿色新政》是欧盟全面、长期的经济转型蓝图，但首先将面临欧盟内部的压力。一是巨大资金需求如何筹措。由于经济增长放缓，加之新冠疫情蔓延，欧洲各国财政负担加剧，个别陷入经济衰退的风险加大，可用于绿色发展的资金受限。英国“脱欧”后，欧盟每年将增加超过100亿欧元的资金缺口。欧委会曾提醒，若长期预算草案一再推迟，将导致欧盟政策计划停滞和未来项目流产。二是成员国对财政预算内支持绿色转型看法如何统一。以法国、意大利等为代表的欧盟南部国家认为，目前欧盟的财政规定过于严格和复杂，放宽财政政策有助于刺激经济，有利于向绿色经济转型。以德国、荷兰为代表的欧盟北部国家则认为，放宽财政纪律可能导致一些国家财政支出失控。奥地利明确反对任何放松欧盟国家预算规定的做法，包括在应对气候变化上增加支出。三是部分成员国和行业难以实现气候中性目标。波兰总理莫拉维茨基曾提出，波兰80%的能源来自煤炭，国内能源转型所需资金远高于其他成员国。匈牙利和捷克也担心在没有充足财政资金保障的情况下，强推减排措施不利于本国经济增长。此外，在农业、海事、交通等领域也有部分行业协会和主要企业对《绿色新政》的具体措施提出质疑。
其次，碳边境调节机制有绿色贸易壁垒之嫌。碳边境调节机制针对碳减排政策较弱国家的高耗能和高排放产品，这与世贸组织（WTO）最惠国待遇原则和国民待遇原则不一定兼容，易引发贸易争端。2020年2月18日，在WTO召开的欧盟第十四次贸易政策审查会议上，美国对《绿色新政》提出关切，认为该政策存在贸易限制的巨大风险。美国驻WTO大使谢伊指出，这些政策虽然基于值得称赞的环境目标，但可能会破坏全球供应链。碳边境调节机制还存在技术障碍。如进口商品的内涵碳数量很难计算，因为获得碳足迹需要通过碳追踪技术实现，而部分国家的技术水平很难达到相关要求。此外，各国用于测算商品内涵碳的方法不同，测算结果难以统一。
最后，不少国家减排态度不积极。一是随着美国布什政府和特朗普政府先后退出《京都议定书》和《巴黎协定》，俄罗斯、澳大利亚、土耳其等国纷纷以美国为“标尺”讨价还价，欧盟全覆盖的减排计划受阻。二是针对欧盟拟采取的碳边境调整机制，美国发表声明，一旦发现该举措旨在贸易保护，将采取提高关税的措施加以应对，日本和韩国政府目前尚未对碳边境调整机制发表看法。三是在国际碳市场计划上，各国对如何折算《巴黎协定》之前的碳排放权、富国如何向穷国提供资金援助等存在争议。在2019年12月于西班牙马德里召开的联合国气候变化大会（COP25）上，各国未能就《巴黎协定》中碳市场和碳排放信用额度等核心议题达成协议。
《绿色新政》雄心勃勃，有效实施后有助于控制气候相关风险，实现欧洲乃至全球的绿色发展。但实际操作中仍面临不少实际阻碍，对各国参与欧洲绿色合作提出了更大挑战，也会对现有国际经济金融关系造成一定影响。一是未来欧盟对外各项贸易协定都将要涉及欧盟高标准的绿色条款。环保标准、气候问题、是否履行《巴黎协定》承诺等，都可能作为重要条款被列入贸易谈判。二是碳边境调节机制可能成为约束各国产品出口欧盟的强制性措施。对于传统制造业出口大国，碳边境调节机制可能增加高碳产品的出口成本，削弱出口商品的国际竞争力。三是与欧盟绿色标准不同的生产国，其企业生产和认证成本将增加。例如，出口欧盟产品须符合本国和欧盟“两个标准”，面临内外两重约束。
当前，中欧绿色合作协调具有重要意义。环境保护和气候变化问题是人类面临的共同挑战。我国作为世界主要经济体之一，应对气候变化责无旁贷。积极推动可持续发展，也有利于展现我负责任大国形象。在全球化面临冲击的背景下，我国以中欧绿色合作为契机，进一步对外开放，参与全球治理，为全球绿色产业发展和生态环保事业贡献中欧合力。
第一，坚持“缓释风险”和“有区别”的转型责任。长期看，我国要逐步降低化石能源的使用和相关金融资产的持有。但依照《联合国气候变化框架公约》所确立的发达国家和发展中国家在气候变化领域“共同而有区别的责任”原则，我国应尽可能通过风险缓释、激励引导等方式，逐步降低化石能源消费占比。如先将化石能源项目从正向激励性绿色金融支持范围中剔除，过渡期后在一般信贷政策中再加以约束。可借鉴《绿色新政》中设立公正转型基金、开展培训和劳动者再教育等措施实现转型。近期看，在新冠疫情影响下，我国和欧洲经济均面临较大下行压力，可在出台稳定经济民生的支持政策中，尽可能加大绿色化程度。
第二，积极开展中欧绿色产业技术合作。新兴绿色产业的发展，有利于促进我国经济高质量发展，并为中欧通过对话和合作创造新的绿色转型商机。创新清洁安全可负担的能源技术，并建设可持续基础设施，对能源转型至关重要。欧盟在智能电网、氢能网络、碳捕集与封存、以及建立安全、可循环和可持续的电池价值链等方面，拥有领先的技术和实践。建议以北京和广州绿色金融改革创新试点为基础，进一步在中英、中法、中德绿色金融合作基础上，拓展中欧低碳技术和投融资合作，推动中欧绿色低碳转型，为全球命运共同体的绿色发展贡献科技力量。
第三，标准先行，深化中欧绿色金融合作。近期，我国可从推进中欧绿色金融标准趋同起步，密切中欧绿色金融市场交流，为中欧经济金融全方位合作奠定基础。考虑到《绿色新政》拟将气候和环境风险纳入欧盟审慎监管框架，评估绿色资产现有资本要求的适用性，我国可考虑加大与欧盟开展相关合作研究力度。我国“一带一路”倡议与欧盟《绿色新政》在绿色可持续发展理念相契合，双方可加强绿色标准的对接，共建绿色“一带一路”。
第四，主动引导和发挥我国优势，持续加强数字技术对绿色发展的全面支持。数字技术是实现绿色发展的一个关键因素。欧盟提出将研究人工智能、5G、云计算以及物联网等数字技术，最大限度地发挥其对气候变化和环保政策的影响。我国在绿色转型发展过程中，越来越重视数字技术的重要作用，推进智能制造和绿色制造的结合，远距离监测空气和水污染，监测和优化能源和自然资源的利用等。在绿色金融领域，我国浙江湖州和广东广州等地充分利用大数据、云计算等新技术，建立绿色信用信息系统和共享平台，有效解决绿色项目识别问题，降低金融机构与绿色主体之间的信息不对称性；通过移动支付工具深化个人碳减排，提高了公民低碳意识与理念。未来中欧在联合开展绿色数字基础设施互联互通、合作研究碳追踪和碳排放测算技术、共同提升生态价值评估能力等方面具有广阔空间。
第五，研究应对碳边境调节机制的平衡措施。可通过合作研究提出以碳汇抵消部分工业产品相对碳密集的不利影响。我国通过大量植树造林和改善草原农地，有效吸收和固定二氧化碳，使各种类型的碳汇大幅提升。可在此基础上，发展以碳汇作为融资担保，进一步开发碳汇，对冲碳边境调节机制对出口产业造成的不利影响。此外，欧盟畜禽养殖等行业在快速发展过程中，也面临生态环境污染和高排放等问题，我国浙江衢州等地已经有绿色金融支持畜禽养殖生态治理的成熟机制和金融产品，同样具有广阔的中欧气候合作空间。■
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