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殷兴山:关于金融支持传统制造业绿色改造转型的实践与思考

2017-11-29  来源:清华金融评论  

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文/中国人民银行杭州中心支行党委书记、行长殷兴山

改革开放以来,我国经济与社会发展取得了巨大的成就,但也累积了较多的生态环境问题。为此,十八大以来党中央将生态环境保护和生态文明建设摆在了更加突出的位置,以“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念为指引,通过着力构建和推进绿色金融体系等在内的一系列重大战略决策,推动经济绿色转型发展。

浙江是制造业大省,制造业增加值占全省地区生产总值的比重接近30%,占工业增加值的比重超过90%。同时,以纺织印染、皮革加工、化工、有色金属加工为代表的传统制造业在浙江经济中又占据着非常重要的地位。长期以来,在短缺经济条件下,浙江传统制造业走的是一条高耗能、高污染的粗放型发展道路,并形成了一定的路径依赖。加之浙江制造业企业的主体结构以点多面广的小微企业为主,具有“资金实力弱、技术装备相对落后”等特点,与生态文明建设的要求存在较大的差距。因而如何充分利用好建设湖州、衢州绿色金融改革创新试验区的机遇,以点带面,有效引导和推动全省传统制造业绿色改造、转型升级,不仅对浙江推进“两山理论”新实践具有重要意义,对全国绿色金融发展也具有一定的借鉴和示范效应。

浙江金融支持传统制造业“绿化”实践探索

近年来,浙江积极践行绿色发展理念,深入推进绿色金融产品和服务创新,持续加强绿色金融基础设施建设,逐步丰富配套支持政策,不断推动区域绿色金融先行探索,更好地满足传统制造业绿色改造的多样性金融服务需求。

创新绿色融资产品,促进传统制造业绿色改造。一是绿色信贷探索。首创排污权抵押贷款模式。早在2010年,人民银行杭州中心支行会同浙江省环保厅出台了《浙江省排污权抵押贷款暂行规定》,创新推出以政府回购方式作为排污权抵押贷款的抵押物处置渠道,引导和支持纺织印染、化工等传统制造业实现绿色环保升级。截至2017年6月末,全省排污权抵押贷款余额51.46亿元,同比增长27.58%,规模居全国前列。创新小微企业绿色节能贷款模式,支持传统小微制造业企业节能减排工作,如台州银行2011年推出“绿色节能贷款”。二是绿色直接融资突破。积极支持符合条件的制造业企业发行绿色债券,如浙江嘉化能源化工股份、盾安集团分别发行全省首单绿色公司债和绿色中期票据。三是绿色保险创新。首推绿色安全生产和环境污染综合责任保险,有效提升传统制造业环境风险应对能力。

完善配套支持政策和绿色金融基础设施建设,为金融支持传统制造业绿色改造提供有力保障。一是探索构建绿色信贷风险补偿及费用补贴机制。如湖州市财政每年拿出10亿元设立绿色金融改革创新试验区建设专项资金。衢州市政府出资70%,启动了1500万元的“绿色金融资金风险池”。二是发挥绿色产业基金的撬动作用。如衢州设立了绿色产业引导基金,首期规模10亿元;湖州拟设立“绿色发展”“新型产业培育”规模均为100亿元的两个产业基金,以撬动和引导社会资本扩大绿色投资。三是加强绿色金融基础设施建设。人民银行杭州中支积极加强与省环保部门合作,持续开展企业环保信息采集工作,不断完善绿色信用体系建设。

金融支持力度有增有减,促进全省产业结构“绿色”优化。人民银行杭州中支在全省开展以“金融支持经济转型升级”“金融支持供给侧结构性改革”等为主题的服务年活动,引导全省金融机构优化信贷结构,推动传统制造业升级改造和有序退出,助推产业结构“绿化”。一是金融资源从“两高一剩”“低小散乱”等落后产能领域有序退出,为新业态发展腾出资源和空间。截至2017年6月末,浙江省淘汰落后产能行业贷款余额同比下降约32%。二是支持传统制造业加大并购重组力度,不断提高产业集中度,促进产业链延伸,提升绿色生产能力。2016年浙江省上市公司并购数量375次,并购金额1615.9亿元,相较2010年,年均分别增长22%和74.3%。2016年浙江有36家上市公司实施了46起境外并购,金额达177亿元,并购对象较为集中在美国、德国等先进制造业国家,近两年占浙江省跨境并购总量30%以上。三是积极支持节能环保新业态,加快发展清洁能源、资源循环利用等绿色产业项目。据调查,2017年上半年全省高新技术产业、装备制造业和战略性新兴产业贷款增加近600亿元,同比多增近450亿元。

以试验区建设为引领,探索金融支持传统产业绿色改造。浙江在全国较早提出并积极实践区域绿色金融改革发展思路,2014年11月衢州市就被省政府确定为浙江省绿色金融综合改革试点地区,积极探索绿色金融发展的有效途径和方式,引导产业结构调整,推动经济转型升级。2017年6月获批的湖州市、衢州市两个绿色金融改革创新试验区,由于产业基础、所处的经济发展水平不同,在具体目标任务上各有侧重、各具特色。目前,两市在绿色信贷产品和金融服务方式创新、绿色债券融资推动、绿色保险探索、绿色信用体系建设等方面,已经做了大量富有成效的工作,取得了不少鲜活的经验。

金融支持传统制造业绿色改造转型面临的难点和挑战

近年来,虽然浙江绿色金融取得了较快发展,有力地助推了传统产业的升级改造,但是传统制造业的绿色改造转型是一项系统复杂工程,对金融支持的要求呈现多维度、多样性特征。金融支持传统制造业的绿色改造仍面临不少挑战,总体而言有需求不足与供给乏力交织、外部支持欠缺与内部能力不够互联、政府缺位和市场失灵并存等问题。

从需求端看,环保外部性没有内部化问题导致传统制造业绿色改造的内生动力不足。一方面,由于全国统一的环境质量监测质控体系尚不健全,一些地方环保监测制度、标准和手段还未完善,特别是部分地方政府担心实施严格的惩戒措施可能影响地方税收和经济增长,在环保执法时往往“投鼠忌器”,导致环保硬约束不足,企业环境违法成本低。另一方面,一些传统制造业企业有意进行环保减排改造,但是由于创造的环境效益无法有效转化为其相应的经济效益,是赔钱的买卖,因此往往会止步于环保“达标”而不求“更好”。特别是浙江传统制造业以民营中小企业为主,与大型企业相比,量大面广的小微企业对节能减排的重视程度和环保设施投入力度整体较差,是传统制造业绿色改造升级的重要对象。环境外部性的问题如果得不到有效解决,那么传统制造企业绿色改造升级的内生动力和相应的金融需求就不够充分,在一定程度上制约了绿色金融的发展。

从供给端看,缺乏有效激励支持政策削弱金融机构积极性。传统制造业改造升级的绿色项目普遍具有期限长、回报率低的特点,商业价值一般不高。从金融机构的角度而言,开展相关专业性较强的环境评估工作,必将伴随人力、管理、购买第三方服务等投入成本的提高。与此同时,财政、税收和金融监管部门对相关的绿色金融项目还缺乏实际可操作、能落地的支持激励政策。在此条件下,金融机构开展绿色金融业务收益小、成本高、风险大,内生动力不足,更多是迎合政府部门的要求,或者基于社会形象和声誉考虑,在一定程度上存在“口号多、落实少”“重形式、轻行动”的现象。

从外部条件看,绿色金融基础设施建设滞后导致产融结合的关键支撑不足。目前,相关标准和平台建设等相关绿色基础设施还不够完善,在一定程度上制约了绿色产融的深度结合。一是绿色金融标准不统一。有关绿色金融的内涵界定方面,目前多为综合性、原则性的,不同主管部门对绿色项目的认定还没形成统一的标准,不利于地方建立包括传统产业绿色改造在内的绿色项目库,同时也影响金融机构、投资者参与相关绿色金融活动。二是绿色信用信息平台还不完善。与传统金融相比,绿色金融注重的是经济效益和环境效益的双赢,因此对项目环境信息的掌握尤为重要。一些地方虽然已经进行了绿色信用信息平台建设的初步探索,但相关环保信息录入在完整性、时效性与充分性方面还严重不足,影响金融机构在决策考量时准确客观地评估项目环境效益与风险。三是环境权益市场体系建设相对滞后。环境权益资产化、市场化是将环境外部性内生化的重要手段,也能为金融机构绿色业务开展、产品创新和风险管理提供便利与保障。当前,除全国性碳排放权交易市场将启动外,其他环境权益市场尚处于探索阶段,环境权益分配方式不统一、交易规则不一致、市场割裂导致的环境权益流动性差、市场价值低估等问题比较突出,阻碍了基于环境权益的绿色金融产品开发运用。另外,有能力、有资格开展环境风险评估的第三方评估专业机构发展也较为缓慢。

从内部条件看,绿色金融服务能力不足制约绿色金融产品和服务创新。与一般业务相比,绿色金融业务覆盖的行业领域众多,环保专业性和技术性较强,同时传统制造业绿色改造升级项目期限长、风险高,相当部分还属于小微企业金融服务这一传统薄弱环节,在一定程度上增加了绿色金融产品和服务创新难度。一是绿色金融专业人才不足。当前,绿色金融尚处于起步阶段,金融机构内部还相当缺乏绿色金融专业人才,对绿色项目标准、环境风险评估缺乏专业判断。二是绿色金融资产与负债往往存在期限错配。传统制造业绿色改造升级中很多是中长期项目,如环保项目所涉及的新建、扩建、改造等建设工程期限往往一年以上,而银行体系的平均负债期限只有6个月左右。

对策建议

绿色金融发展的核心是如何解决环境外部性问题,关键是通过法律、政策、市场等各种约束激励机制和手段,将传统制造业的环境成本转变为其经济成本,将绿色改造后的环境效益转化为其经济效益。同时,通过解决绿色投融资所面临的标准不统一、期限错配、信息不对称等问题,引导金融机构创新金融工具和服务手段,从而将更多的金融资源配置到绿色改造相关领域。

强化约束,建立健全相关法律法规。加快节能环保和绿色发展方面的法治化进程,强化环保法律法规对节能减排等绿色指标的硬约束,利用法律的权威性和约束力促进绿色金融发展。一是完善环境保护法律与制度体系,强化地方党委政府、相关部门环境保护责任,健全节能环保标准体系,加大环保执法监察力度,不断提高环境违法成本;二是修改完善有关金融法律法规,确立金融机构的环境保护法律责任,明确金融机构须履行对所投项目在环境影响方面的法定审查、监督义务;三是对于一些具有高污染风险的行业实行环境污染强制责任保险制度。

形成激励,制定完善支持政策。加强产业、财税、金融等政策的支持力度,发挥各项政策的协同、集成效应。一是在产业政策上,根据绿色发展需求,结合本地实际,制定完善的传统制造业绿色改造升级规划,选定重点传统制造业,建立绿色改造升级项目库,明确短期任务、长期目标和步骤安排,研究制订实施方案和配套政策,为绿色金融对接提供基础。二是在财税政策上,采取财政贴息、税收优惠等鼓励政策支持绿色金融发展,通过科学合理的体制机制设计,发挥好财政资金的杠杆撬动作用;通过建立产业绿色转型引导基金、担保基金和风险补偿基金,提高传统产业绿色改造转型项目对金融资源的吸引力。三是在金融政策上,积极探索在再贷款、再贴现及监管政策等方面加大倾斜支持力度,并探索把相关绿色信贷业绩评价纳入宏观审慎评估(MPA)。

深化支撑,完善基础设施建设。一是加强相关部委协同,尽快出台统一绿色金融服务标准体系,明确可纳入绿色金融范畴的投融资活动的具体名录和技术标准,统一出台绿色项目库入库标准;二是探索构建规则统一、交易通畅的环境权益交易市场。加快建立健全排污权、用能权等环境权益初始分配、有偿使用和交易制度,在大气污染重点区域、重点流域,建立跨区域污染排放总量与环境容量相匹配的定期评估与调节机制,合理推进跨行政区域的环境权益交易,最终形成全国统一交易市场体系,有序推动碳金融、排污权抵押贷款等各类环境权益融资工具和金融衍生产品的创新发展,为扩大金融支持传统制造业绿色改造升级的广度、深度提供有力支撑;三是深化绿色信用信息平台建设,建立部门间的信息共享机制。

建设能力,提升绿色金融服务水平。一是通过设立金融机构绿色金融事业部和专营机构,加强培养专业复合型人才,进一步提升绿色金融产品开发、绿色金融商业可持续性等方面的能力和水平。二是加大制造业绿色改造信贷产品开发力度,创新和发展能效贷款、排污权、碳排放权抵质押贷款等产品;积极发展融资租赁业务,为制造业企业节能环保设施与技术改造提供重点设备租赁服务。三是提高制造业企业绿色直接融资比重,支持符合条件的制造业企业发行各类绿色债券和股权融资用于节能减排改造。四是不断创新丰富绿色保险产品,有效分散绿色改造升级过程中的相关风险。

突出优化,平衡做好“加”“减”法。推进传统制造业绿色改造升级,优化产业结构和能耗结构,需要“加法”和“减法”一起做。一方面,要做好整合优化,发挥产业和环保政策导向作用,引导资源要素向产出效益高、环境效益好的企业集聚,引导金融机构创新相关并购贷款业务和直接融资工具支持兼并重组,做强做大优势产业和龙头企业;另一方面,要进一步有序退出、坚决淘汰低端落后和高污染产能。

以点带面,深化绿色金改试点探索。绿色金融内涵丰富,涵盖广泛,但作为单个区域金改实践来讲,要结合地方实际,讲究精准发力。湖州市要结合“生态文明先行示范区”“中国制造2025”试点示范城市建设,衢州市要结合“筑牢钱江源头生态屏障”和“国家级生态示范区”建设等任务,围绕金融更好服务实体经济这一本源,分别突出“加快绿色产业创新升级”和“推动传统制造业绿色改造转型”主线,深度谋划和积极探索绿色金融改革创新的模式、路径、举措等,努力为全省乃至全国传统制造业的绿色改造转型提供“浙江”样本、贡献更多更好可复制可推广的“浙江”经验。

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