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金融服务支持脱贫攻坚的国际经验借鉴

2017-07-31  来源: 平安资本有限责任公司  

借鉴国际发展经验,可通过发展相关金融服务产品、服务来改进扶贫开发方式,优化扶贫资金与资源配置方式,提升贫困治理水平和效果。....

范飞龙  平安资本有限责任公司副总经理

全面小康目标、2020前要如期实现脱贫攻坚等目标给扶贫开发提出了更高、更严的要求。梳理过往扶贫工作,还有一些现实问题亟需解决:一是,扶贫资金使用效率低下。相关实证研究显示,扶贫资金投入效率普遍很低,且呈现边际效应持续递减的态势,有些区域的政府扶贫贷款甚至是无效的或者方向是错误;二是,扶贫观念、方式的不协同引发的扶贫悖论。有些区域扶贫过于功利性及把扶贫当成一种形象工程,扶贫教育也缺乏有效方式,不仅延缓扶贫进度,也容易对农民造成了伤害甚至对扶贫产生了抵触情绪,使得农民主动脱贫意愿不强,形成越扶越贫的悖论。第三,农业生产领域普遍缺乏有效的保险产品与风险熨平机制,农业产业内在弱质性容易传导到扶贫农民。上述几个方面均会直接影响扶贫的持续性,问题的叠加则更容易产生返贫现象。中科院调研显示近3年我国贫困地区平均返贫率为12.9%,贫困部分地区返贫率较高,脱贫与返贫现象同时存在。

借鉴国际发展经验,可通过发展相关金融服务产品、服务来改进扶贫开发方式,优化扶贫资金与资源配置方式,提升贫困治理水平和效果。

扶贫资金管理上,可借鉴国际战略基金发展模式,实施专业化运作管理,实现私人扶贫投资的挤入效应与扶贫投资的资本乘数效应。

全球政府资金运作经验都表明,市场化、专业性、独立性和透明度是财政资金效率提升的根本要求,战略投资基金模式是提升财政资金效率的主流选择之一。战略基金除了能提高资金运作效率外,还能实现吸引更多私人资本挤入宏观政策希望发展的区域,获得资本乘数效应(项目最后总投资/财政资金投资,倍数越高资本挤入效应越明显)。根据世界银行对9个战略基金的资本乘数初步估算,6个战略基金超过10倍,平均倍数16.7倍,最高71倍,最低为2.4倍,财政资金的专业化管理可以实现吸引更大体量私人资本挤入公共资本领域。

提高乘数效应的关键是合理的交易结构。一方面,在激励机制上,战略基金要相对让利给私人资本。国际通行做法是,国家战略基金为第一亏损股权并设置回报上限。同时,因为战略基金信用评级较高,能够获得较低成本的资金,在后续具体投资项目上可以利用资金成本优势,适当调整私人资本的投资收益,提高私人投资者的投资回报或降低投资风险,吸引私人资本。而在项目运作机制上,要依靠市场化专业化团队操作,既要发挥私人资本的市场化操作机制和经验,发掘扶贫项目市场化运作机会,同时也要有真正的决策约束机制。

扶贫观念上,倡导扶贫主体的平等化,可借鉴拉美“有条件的现金转移支付计划”模式,构建基于扶贫主体自身发展目标定位、内生性成长的长期脱贫激励约束机制。

按照佛教观点,扶贫不仅是利他更是修生为人的利己行为,扶贫各方主体应当是平等的,不能简单、单方面地把扶贫失效归于农民素质低下等,关键是要通过教育和现代科技对农民思想和生产生活方式进行影响和改造。实证研究也表明,教育和农业研发对脱贫影响最大,在西部区域每万元教育投资可以使28人脱贫,每万元农业研发投资可以使22人脱贫。

但扶贫教育也是长期难题,由于缺乏有效的监督或者激励约束相容机制,容易陷入教育致贫,贫困又懒于受教育的死结。拉美地区从21世纪开始推行成功的“有条件的现金转移支付计划”模式可作为我们驱动扶贫主体长期学习、增加脱贫自信的有效借鉴。

该模式纠正、改变过往政府单方面简单提供现金/实物补贴等方式,而是基于责任性、有条件性以及协同性原则,实施双向政策原则。这一计划核心是帮助被扶贫者认识到,要摆脱贫困处境,必须在自身上有所改变。该模式最核心处聚焦到具体利益补偿机制上,规定被扶贫者必须完成对应的义务,才能获得相关利益补偿,否则还会有相应的惩处措施。例如,在教育扶贫领域规定,受益人必须在校出勤率达到80-90%,家庭成员必须参加多少次培训等。如在一年之中连续3次或者4次未能完成义务,政府会取消其受益资格。该模式从单向到双向的改变,加上最后聚焦到利益补偿上,因此更能保证参与计划的家庭不断积累人力资本,从根本上提升了他们摆脱贫困的可能性,具有良好的激励与约束相容。

扶贫风险控制上,可借鉴世界银行创新的牲畜指数保险,适时开发适合我国扶贫区域的指数型农业保险产品。

农业保险一直为道德风险和诈骗问题困扰。事前的道德风险为农户没动力主动保护农产品。事后道德风险为,灾难事故后,农户会有动力错误报告农业损失,甚至会采取故意转移、人为破坏等方式以期能获得补偿。加上农业定损成本较高,保险公司主动开发农业保险积极性很低,已有的农业保险产品发展情况也都发展一般,较多也是财政补贴保费。

世界银行对此进行结构性改革,在蒙古、肯尼亚成功推广牲畜指数保险,突破单点农户,转而依靠行业指数作为补偿支付基础。主要操作步骤为:当一个区域一定时期内成年牲畜的平均死亡率达到约定的触发点时, 保险人将赔付相应的保险。区域牲畜的平均死亡率数据由政府统一发布。依据不同的平均死亡率数字标准,指数保险分为三个层次:农户自担风险(概率高但风险小,不影响农户生存与生产)、市场保险(基本保险产品,保险公司承担风险,概率低但影响程度大)、社会保险(政府承担巨灾风险,概率极低但影响程度极大)。此外,政府为保险公司提供再保险。

上述模式,对农户而言,保险公司是依据区域内所有牲畜的平均死亡率的历史数据进行费率厘定及收费,因此只要农户的平均死亡率低于区域水平,就可以获得补偿,因此农户的保护牲畜的积极性会大大提高,逆向选择和道德风险将被大大降低甚至消除。对保险公司而言,由于无需单个监督、查勘农户,经营成本会大大减低,加上巨灾风险由政府承担,商业模型技术可行。从区域整体上看,由于所有农户都有积极性做好生产保护,这又会促进区域牲畜整体死亡率的下降,减低保险公司的赔付,以此形成持续的正循环。因此,指数保险不仅能调动农户积极性,造福于牧民,对商业保险公司也具有可行性。更为重要的是,上述保险产品还是基于市场化运作,并非依靠财政补贴资金来完成的。

上述指数保险模式值得借鉴,可充分发挥市场力量,有效整合农户、市场与政府在风险管理中的比较优势,根据不同区域农业产业发展实际状况创新开发一些指数型保险,以此为扶贫、乃至农业发展提供长效风险保障机制。

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