积极探索商业银行公正转型金融

2023-03-18　 　

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积极探索商业银行公正转型金融

 

文/中国邮政储蓄银行转型金融课题组

 

本文原发于《中国银行业》2023年第2期。

 

【导语】：公正转型与可持续发展理念是一致的，公正转型金融是可持续金融和转型金融的重要组成部分。当前，我国公正转型和公正转型金融实践仍处于起步阶段，应积极探索发展公正转型金融，主动深化公正转型和公正转型金融研究，建立健全公正转型政策协同体系，将公正转型融入商业银行环境、社会和治理（ESG）管理体系，建立公正转型金融的生态圈，渐进有序实现“双碳”目标。

 

从上海合作组织成员国元首理事会、联合国气候变化高级别会议，到G20领导人峰会通过的“转型金融框架”，公正转型已经正式成为我国社会各界关注的焦点之一。商业银行作为我国主要的金融机构，在支持公正转型、发展公正转型金融方面应发挥重要作用。

 

公正转型和公正转型金融

 

国外对于公正转型已有广泛的研究，并纳入国际气候治理进程。早在20世纪70年代末，美国石油、化学和核能工人工会为那些工作机会受到环境监管威胁的工人寻求支持。20世纪末，加拿大工会活动家BrianKohler提出公正转型概念，目的是在为工人保障体面工作机会和实现环境保护目标之间实现平衡。在2010年《联合国气候变化框架公约》第十六次缔约方会议（COP16）上，“公正转型”概念被正式提出，强调向低碳社会的转型应确保为劳动者创造体面和高质量的工作。2015年明确将公正转型写入《巴黎协定》，强调应对气候变化时应高度关注相应的就业问题，创造体面工作和高质量就业岗位。2018年COP24将公正转型纳入会议三大主题之一，并发布了《团结和公正转型西里西亚宣言》（Solidarity and Just Transition Silesia Declaration）。2022年COP27通过《沙姆沙伊赫实施方案》（Sharmel-Sheikh Implementation Plan），成立公正转型工作组。

国内对于公正转型也有初步研究，并且越来越受到中央政府和监管机构的高度重视。2021年以来，国内部分学者陆续开展了公正转型相关研究，提出应该加强国际气候治理中公正转型议题的基础研究，确保受影响就业群体获得社会公正对待。随着公正转型研究的不断深入，我国政府对公正转型也越来越重视。2021年习近平主席在出席领导人气候峰会时明确指出“探索保护环境和发展经济、创造就业、消除贫困的协同增效，坚持以人为本，在绿色转型过程中努力实现社会公平正义。”2022年9月，《上海合作组织成员国元首理事会关于应对气候变化的声明》提出，“应支持公正转型，努力平衡减排和发展的关系”。2022年9月21日，时任习近平主席特别代表、外交部部长王毅在联合国气候变化高级别会议上致辞指出，“在可持续发展框架下，推进高质量公正转型”。

国内外对于公正转型的高度认可，为公正转型金融的提出和深入研究提供了关键基础。近年来，国内外大多是从转型金融的角度研究支持公正转型。2019年经合组织（OECD）最早提出“转型金融”概念，指在经济主体向可持续发展目标转型的进程中，为它们提供融资以帮助其转型的金融活动。2020年3月欧盟委员会发布的《欧盟可持续金融分类方案》明确了转型活动的支持范围。2022年国际劳工组织（ILO）发布了《公正转型金融工具—银行和投资活动》。此外，气候债券倡议组织、国际资本市场协会等机构发布了转型金融相关文件。2022年人民银行研究局发文提出，积极发展转型金融，研究推出转型金融标准，丰富转型金融产品供给，确保公正转型和经济高质量发展。根据《2022年G20可持续金融报告》，公正转型是转型金融框架的五大支柱之一，其核心是帮助缓解高碳行业无序转型导致的规模性失业、社区衰落、能源短缺和通胀等各种负面影响。在此背景下，公正转型金融逐渐得到了国内学者以及监管机构的较多关注。2022年，周小川提出，公正转型需要大量资金支持，需要金融界、研究界等深入研究；马骏深入分析了《G20转型金融框架》及对中国的借鉴，提出金融机构应创新转型金融工具，探索包含公正转型因素的KPI；彭文生提出，加强政策融资与财政政策的协同，为公正转型创造良好的金融环境。

公正转型与可持续发展理念相一致，公正转型金融是可持续金融和转型金融的重要组成部分。当前，公正转型和公正转型金融尚未有全球统一公认的定义，但是一般认为公正转型是指低碳转型的过程中，应该关注防范转型活动可能带来的对就业、弱势群体等方面的负面影响，保证转型活动的公正性。广义上的公正转型，除了就业影响外，还包括能源安全、通货膨胀、收入分配、社区发展等方面的影响。2015年联合国可持续发展峰会通过的《2030年可持续发展议程》提出了17项可持续发展目标（SDGs），其中“无贫穷（SDG1）、体面工作和经济增长（SDG8）、经济适用的清洁能源（SDG7）、减少不平等（SDG10）、气候行动（SDG13）”等目标和公正转型密切相关，兼顾了经济、社会和环境的统一。

综上，本课题组认为，公正转型、公正转型金融的核心内涵和《联合国可持续发展议程》《巴黎协定》等可持续发展理念相一致；公正转型金融是可持续金融和转型金融的重要组成部分，指在联合国可持续发展目标（SDGs）和《巴黎协定》背景下，为经济社会全面绿色低碳转型和高质量公正转型提供的金融服务。

 

发展公正转型金融的必要性

 

从国际看，一些国家政府、国际组织、跨国机构、金融机构、能源公司等通过财政支出、金融工具、投资等渠道，为公正转型项目提供资金支持。一是政府层面。例如，欧盟建立了公正转型机制（JTM），包括公正转型基金（JIF）、“投资欧盟（Invest EU）”计划下的公正转型计划、欧洲投资银行（EIB）提供的贷款，重点支持低碳转型中的就业、培训等社会问题。又如，南非煤电占发电总量的87%，煤炭产业链就业人数大约15万人，气候转型压力较大。为此，2018年南非国家规划委员会将公正转型纳入政策议程，2021年COP26期间，南非政府宣布一项85亿美元的气候融资协议（包括赠款、优惠贷款和投资），帮助能源公正转型。再如，加拿大艾伯塔省成立煤炭劳动力转型基金，资助因煤电厂倒闭而受影响的煤炭工人。二是金融机构层面。比如，汇丰银行等40余家英国金融机构成立金融助力公正转型联盟（FJTA），为企业公正转型提供金融支持。世界银行为南非提供4.97亿美元的金融支持，旨在关停和改造科马蒂（Komati）煤电厂，并为受影响的工人和社区提供就业机会。欧洲复兴开发银行（EBRD）发起了公正转型倡议，重点帮助绿色低碳转型、工人就业和区域经济多元化，2020年投资5600万欧元转型债券，支持波兰Tauron能源公司解决因关闭波兰西里西亚煤电厂所造成的社会影响。法国农业信贷银行（Crédit Agricole）提出了“环境转型必须实现公正和包容”战略。渣打银行提出提高绿色金融和转型金融的可获得性，帮助居民和社区公正转型。三是转型企业层面。例如，美国新墨西哥州公共服务公司发行3.6亿美元债券，其中部分资金用于员工转岗培训与补助。意大利国家电力公司（EneL）对其旗下已淘汰发电厂与矿场再利用转型项目提供投资支持。

从国内看，我国公正转型和公正转型金融实践仍处于起步阶段。结合我国国情，从资金需求、金融实践等角度分析，探索发展公正转型金融，渐进有序加大对公正转型的金融支持具有重要意义。

一方面，在我国“双碳”目标下，实现公正转型，存在较大的资金需求和金融需求。党的二十大提出“积极稳妥推进碳达峰和碳中和”，为未来我国经济低碳转型路径指明了方向。银保监会制定的《银行业保险业绿色金融指引》指出，有序推进碳达峰、碳中和工作，防止“一刀切”和运动式减碳，保障能源安全和产业链供应链安全。

渐进有序实现“双碳”目标的过程中，我国产业结构将持续优化，必然对高碳行业等部分就业群体产生一定影响。有学者研究指出，煤炭行业就业人数从2013年的530万人下降到2020年的268万人左右，未来10年内可能降低至100万人左右，2050年就业人数降低至20万人左右。高碳行业的公正转型和就业结构的调整，将产生较大的资金需求和金融需求。早在2016年，财政部设立了1000亿元的专项基金，用于钢铁、煤炭行业的分流安置工作，一些地方政府和企业也提供了大量的职工安置配套资金进行支持。而专家测算结果显示，我国八大高碳行业实现就业人口公正转型的总成本近2万亿元，现有的就业保障和就业财政支持仅能覆盖其中0.3%左右，需要撬动金融等大量社会资本才能满足公正转型资金需求。

另一方面，近两年来我国积极探索转型金融和公正转型实践，取得了一些初步成效，为进一步探索发展公正转型金融打下基础。一是构建转型金融政策体系。人民银行除了和美国财政部共同研究制定G20转型金融框架外，也在推进国内转型金融体系建设。浙江湖州探索发布当地四大领域、九大行业的转型金融支持目录。二是金融机构积极探索转型金融。比如，上海证券交易所发布了转型债券文件，中国银行间交易商协会发布了可持续发展挂钩债券、转型债券等产品。建设银行发布“转型债券框架”，承销首批可持续发展挂钩债券、转型债券等产品。邮储银行除了创新可持续发展挂钩债融、挂钩贷款等产品外，也是国内首家提出探索转型金融和公正转型的商业银行。三是转型金融产品不断丰富。当前市场上除了转型债券、可持续发展挂钩债券、挂钩贷款等产品外，也有一些银行提供再就业担保贷款、养老金融等金融产品，为转型企业和转型人员提供金融支持。总体上，商业银行对公正转型的重视程度有待提高，支持公正转型的金融产品数量和规模相对较少，未来发展空间巨大。

 

探索发展公正转型金融

 

党的二十大提出“中国式现代化”“坚持人民至上”“实现全体人民共同富裕”“促进社会公平正义”“实施就业优先战略”“积极稳妥推进碳达峰碳中和”等重大决策部署，为商业银行探索发展公正转型金融指明了方向。为了探索发展公共转型金融，更好支持公正转型，渐进有序实现“双碳”目标，建议做好以下几个方面。

主动深化公正转型和公正转型金融研究。由于国内外话语体系的差异，过去公正转型曾长期成为国际劳工组织、工会联盟、环境组织、非政府组织等国际组织的关注重点之一，实际上公正转型和联合国可持续发展目标、中国式现代化的内涵是完全一致、不谋而合的。随着公正转型成为我国社会各界重点关注领域之一，未来学术界、政策制定部门、金融企业等，应该主动加强理论研究和学术交流，学习借鉴欧盟、美国等国际社会的经验，将公正转型纳入国家气候治理和转型金融体系中，特别是在不同气候变化政策情景下，分析短期、中期和长期内对我国不同行业和地区就业人口的影响。

建立健全公正转型政策协同体系。从全球范围看，公正转型不是一个部门的事情，而是应该结合各国国情和地区差异，加强不同部门之间的协同，制定全面、系统的公正转型政策体系。过去，我国煤炭、煤电、钢铁、水泥等碳密集行业有不少国有企业社会负担较重，存在企业办社会等现象，碳达峰碳中和过程中也将面临新的转型压力。未来，应坚持系统观念，建立健全公正转型政策体系，重点围绕煤炭、煤电、钢铁、有色、建材、石化、造纸等碳密集型行业，加强气候变化、社会保障、财政、税收、产业、能源、教育培训、金融等政策协同，加大对高碳企业转型、员工教育、培训、失业保险等方面的政策支持。比如，气候变化政策应和产业政策、能源政策、就业政策等协同，在确保能源安全的前提下坚持渐进稳妥有序原则，防止无需转型带来大量失业等重大负面影响；财政政策和金融政策、区域政策等加强协同，探索建立公正转型基金体系，出台财政贴息、税收优惠等差异化政策，引导金融机构参与公正转型；另外，高度关注高碳资源密集型地区化石能源有序退出过程中的民生保障问题，而相关地区也应前瞻性调整产业结构，积极培育经济新动能。

将公正转型融入商业银行环境、社会和治理（ESG）管理体系。当前我国大多数商业银行高度重视ESG工作，建立了比较完善的ESG管理体系，大力发展绿色金融，积极探索转型金融，但是对于公正转型的重视程度有待提高。实际上，公正转型属于ESG中的S（社会）支柱，未来，商业银行可参照金融扶贫、小微企业等金融服务经验，健全公司治理，将公正转型纳入ESG管理体系中，积极探索创新公正转型金融产品。比如，将支持公正转型纳入银行发展战略中；创新公正转型挂钩债券、挂钩贷款等可持续发展融资产品，科学设置关键绩效指标（KPI）和可持续发展绩效目标（SPT）等指标，将融资企业就业人数、人员培训、能源安全等指标完成情况和融资利率或其他融资条件进行挂钩，引导转型企业积极应对公正转型，降低负面影响；加强与转型企业、社区、员工等方面的沟通交流，为员工提供养老金融、再就业贷款、教育培训贷款等产品。

建立公正转型金融的生态圈。国际上公正转型强调建立协商和社会对话机制，邀请所有利益相关者围绕公正转型充分讨论以达成共识。因此，公正转型金融不仅需要各级政府和监管部门的指导，还需要商业银行、转型企业、行业协会、金融投资者、评级公司、供应链企业、客户、NGO等利益相关者组成生态圈和朋友圈，加强相互沟通交流和协商对话，共同推动我国公正转型金融发展。另外，深化国际合作，主动对外交流，一方面认真学习借鉴多双边国际金融机构等组织在发展公正转型金融方面的成功经验，另一方面也积极宣传我国支持公正转型的典型案例，贡献公正转型金融的中国方案。

 

中国邮政储蓄银行转型金融课题组成员：

彭作刚，授信管理部总经理；

陈晖萌：授信管理部副总经理；

张明哲：授信管理部授信政策处（行业研究处）负责人；

宋丹丹：授信管理部绿色金融处。