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IEA：能效投资和经济刺激方案

2020-04-16　　

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【编者按】面对席卷全球的新冠肺炎疫情，世界各国的专业机构、专家学者陆续为受疫情影响后的全球经济复苏提出各种建议。本文是2020年4月8日国际能源署（IEA）提出的关于能效投资方面的政策建议。

主要观点

能效投资应作为经济刺激计划中的重要组成部分：能效提升不仅能够在劳动力密集型行业保持现有的工作岗位，而且能够创造新的就业机会、刺激经济增长并对未来产生积极深远的影响，如提高产业竞争力、减少温室气体排放、保持合理的电价、减少居民的电费支出等。

政府可以快速将能效体现在大规模经济刺激方案中：1）针对现有经济刺激方案中的内容，要求新建项目的设计、项目方的资质及项目实施方案符合国家强制性标准；2）直接投资可快速启动的节能改造和技术升级项目；3）在政府的各项刺激计划中考虑能效的重要性。

市场机制应发挥基础作用：包括为投资项目设定较高的能效提升目标；在平衡刺激方案风险的同时，为高能效产品提供补贴；在供应侧，确保生产企业在快速扩大生产规模的同时保证产品质量、服务商保证服务质量；在需求侧，分析消费者的购买动机及对产品和服务的需求种类和数量。

大规模投资计划应着眼长期经济和社会效益：通过提高能效标准将短期影响转化为长期效益；并在刺激计划中设计如何提高资源利用率，以及如何在资源回收部门创造就业机会。

引言

保障公共健康是当前各国政府应对新型冠状病毒疫情的首要任务。与此同时，各国政府也正在积极筹划如何在疫情得到控制之后对经济进行复苏和刺激，从而最大程度的减少疫情对本国经济的影响。实践证明，能效提升可以在经济刺激计划中发挥重要的作用，如促进就业和刺激经济增长，并推动全球向清洁能源转型。

能效提升可带来就业机会并刺激经济增长

能效提升可以为人们提供很多就业机会。在此次危机发生之前，仅在美国和欧洲，就已经有超过330万人就业于能效行业，其中大部分受雇于中小企业（1），因此各国的经济复苏计划应将能效作为一项重要的投资领域。能效提升不仅能够在劳动力密集型行业（如建筑业和制造业）保持现有的工作岗位，而且能够创造新的就业机会、刺激经济增长，并对未来产生积极深远的影响，如提高产业竞争力、保持合理的电价、减少居民的电费支出、降低能源进口依赖、减少温室气体排放等，由此释放的资金也可以更好的用于经济生活的其它方面。

能效投资的重要领域

经济刺激计划只有在得到快速且广泛的实施时，才能在创造就业和全面激活各个经济领域方面取得立竿见影的效果。本文介绍能效投资的三个重要领域，供各国政府在修改现有的或制定新的经济刺激方案时参考借鉴。

（1）建筑和土木工程领域

针对建筑和土木工程领域的刺激政策通常对宏观经济的影响最大。多数国家对新建建筑和既有建筑改造的需求依然旺盛。建筑和土木工程领域可以强有力的带动当地的产业链。针对这一领域的刺激计划可以覆盖住房、学校、医院和市政设施等。

在新建和既有建筑中，提高能效的途径包括：采用高效隔热材料和建筑纤维、安装高效采暖、制冷、热水和照明系统以及安装太阳能屋顶和储能系统等。各国政府可以针对新建建筑和既有建筑改造分别制定相应的刺激计划。

新建建筑刺激计划可以通过财政奖励鼓励人们建造符合高能效标准的新建筑。这些计划可以采用现有的经济有效的解决方案，仅需增加有限的额外成本就能获得可观的收益。通过刺激计划的大规模实施，房屋预制等创新技术的成本将进一步降低，工程施工的效率也将随之提高。

既有建筑改造计划可以通过财政补贴鼓励各地开展大规模可复制的既有建筑升级改造项目。有数据表明，人工成本占居民住房能效改善费用的60%，因此既有建筑改造项目能够带来显著的就业机会（2）。事实证明，针对民用住宅和相对标准化的建筑类型（如社会保障房、医院、办公楼和学校）的公共刺激计划能够产生巨大的经济效益。

现有刺激计划或即将制定的新计划应扩大此类公共激励措施的规模，从而进一步创造就业和刺激经济。例如，从2009年到2011年，美国提供了超过110亿美元的刺激资金用于既有建筑升级改造，包括居民楼、商业楼宇、政府办公楼和其他公共设施（例如学校和医院）。通过这些升级改造，每初始投入的1美元就能够带来约2美元的能源费用减少；并且这些改造项目在美国创造了超过20万个就业岗位（3）。

（2）技术更新换代

为了刺激技术更新换代，政府通常会直接补贴消费者（或通过制造商、零售商），鼓励人们淘汰低能效的老旧产品，购买高能效产品（汽车、冰箱及其它家电），如在汽车、冰箱、其它家电和电子设备中开展“以旧换新、直接返现”等活动。在制造业中开展高效电机行动计划、余热回收和热泵推广等活动可以带来大量的就业机会以及巨大的环境效益。当然，在淘汰这些产品的同时应综合考虑其对环境的影响，例如可以制定有针对性的循环经济方案、在回收行业创造相应的就业机会等。

类似“以旧换新”的置换计划可以有效的刺激经济，并在制造业、运输业和零售业等一系列产业链中维持和创造新的就业岗位。在设计这些政策时应重点强调能效标准标识制度，激励人们购买高效产品，确保产业能效整体提升。其中一个关键问题是如何设计补贴政策才能刺激形成新的需求、真正的推动经济发展，而不是用来补贴那些本将自然淘汰的产品。只有谨慎合理的政策设计才能产生最大化的综合效益。

例如2009年，美国在汽车行业投入了28.5亿美元开展“以旧换新”活动，为68万名消费者提供了返利。其中由于节能汽车的补贴力度更大，因此节能汽车的市场占有率通过这次活动得到了显著的提升（4）。该计划共刺激了38万辆汽车的销售（5）。当时奥地利、德国、法国和英国等其他国家也实施了类似的行动计划来刺激经济，应对金融危机（6）。

在家电行业开展置换活动也增加了该行业的就业岗位并提高了节能家电的市场占有率。2017年底，哥伦比亚实施了一项“以旧换新”计划，旨在淘汰超过100万台低能效冰箱。该计划大大降低了新冰箱的增值税，并要求对旧冰箱进行绿色回收，减少对环境的影响。由于新冰箱的能效比旧冰箱提高了25%，因此消费者省下了相当一部分的电费支出，其中低收入人群向政府申请的电费补贴也随之削减。这一计划直接和间接共带来了约12000个工作岗位（7）。墨西哥针对电视、美国针对一系列家电产品也开展了类似的以旧换新活动（8）。

最后，技术升级规划可以推动新技术的创新和应用，如热泵系统、楼宇智能控制和电动车等。针对公交车、火车、货车或出租车各行业的刺激计划也可以带动经济并提升行业的整体能效。

（3）基础设施项目

大型基础设施项目可以通过公共采购和带动地方产业链创造大量的就业机会。其中包括对能效领域基础设施的投资，如智能电网、电动车充电设施和高效便捷的数字能源网络等；也包括对公共交通基础设施的投资，如建立自行车道和行人专用道以及进行大规模的路灯升级等，从而带动当地的行业。升级后的智能路灯系统还可以提供多种其它基础设施服务，如路灯杆可以用作电动车充电桩或5G通讯的信号站。例如，印度的“路灯国家计划”已将1100万个路灯改造为高效的LED灯，创造了13000个工作岗位，并因此每年减少500万吨温室气体排放（9）。

这些经济投资通过实施绿色可持续交通项目，不仅提高了城市居民的福祉，更是促进了本国的清洁能源转型。

将能效纳入经济刺激方案的重要意义

各国的经济刺激计划都将大量投资建筑、基础设施建设以及量大面广的家电、汽车和其它耗能产品或技术。如果投资的这些项目、产品、技术不是高效的，那么其产生的后果如能源浪费、温室气体排放升高及能源安全等问题将在若干年后显现无疑。

例如，节能建筑在生命周期内产生的温室气体排放只有传统建筑的一半，但其仅所需的额外成本是适当可接受的。节能建筑在运行过程中可以节电50%，由此省下的资金可以用作其它消费（10）。

政府无论是投资医院、学校、路灯或居民楼，都可以在现有产品和服务的基础上提出更高的、经济有效的能效要求，并不需要额外做更多的准备工作。这些要求可以刺激市场提供更高效的产品和服务，提高能源生产力，并避免未来能源消耗和碳排放不断增长的锁定效应。

政策途径

经济刺激计划可以在现有政策的基础上加快目标实现的进程，或者采用新的更有力的政策手段。无论以哪种方式，经济刺激计划都应该利用这个机会统一政策法规、消除各种壁垒，确保实际投资行为的发生。

当然也需要考虑如何最优的利用公共资金，并在适当的条件下引入私人资本。例如，正确的政策信号可以鼓励私人投资基础设施，如智能电网。相比而言，居民楼的升级改造更多的是依赖财政资金支持，而不是靠居民个人的收入。

采用现成的解决方案和规范、利用成熟的实施机制和市场结构可以最大程度地提高政策的影响速度，让消费者收益。例如，如果一些机构正在实施既有建筑改造项目，那么由于政府的激励，他们将更快更广泛的开展这类升级改造活动。同样的，居民楼改造或路灯升级计划可以通过各级政府去实施，配合当地的政策规划。

以下列出了一些经济刺激的政策手段和机制。在制定有效的政策组合时应予以综合考虑：

赠送或返利：可以针对消费者、零售商或制造商开展，以提高高效产品的销售、库存和生产。在现有政策框架内开展可以缩短准备时间，快速启动工作。
拍卖：可以针对建筑商、开发商、公共部门或其他具有实施能力的单位。政府指定项目的数量、类型、预期产品和服务，实施单位进行竞标。在已有合同和采购流程的情况下，采用拍卖的形式可以更快地开展一个新项目。
“以旧换新”计划：可以激励人们淘汰老旧低效产品，如汽车、冰箱，转而购买能效高的产品。这些计划可以推动新的商品销售，使传统上销售周期长的产品提前退休，同时也增加了回收行业的工作岗位。
由电力部门实施的刺激计划：可以通过一些电网公司来具体实施，例如该公司也正在参与节能改造、能效拍卖或需要完成节能指标等工作。在政策的激励之下，这类电网公司可将能效工作拓展到其它领域，如对该电网公司所属的路灯网络进行升级改造。如果实施机构并非此类电网公司，则需考虑其它更好的政策实施途径。
绿色采购：可以利用政府或私营部门的购买力来提高产品的能效，即在采购中要求所采购的产品达到最低能效标准，如针对新建建筑、楼宇租赁、家电、车队、公共交通或基础设施等。由于政府具有强大的购买力，因此绿色采购标准可以使产品能效在短期内快速提高（如楼宇租赁、车队），并在中长期内为节能产品、节能服务形成持久的市场，同时提供就业机会。这样可以减轻繁荣-萧条周期性震荡所产生的影响。
大宗采购和直接安装计划：主要指政府或实施机构针对一些特殊行业和技术进行改造升级。此类计划可以指定一个机构负责，通过大宗采购和现场安装实施，实现能效提升的规模化和速度化。

可借鉴的经验

各国政府和政策制定者可以从以往的经济刺激方案及能效行动计划中借鉴一些项目设计和实施方面的经验。这些经验包括：

依托于现有政策：政府可以通过加强现有政策来进行稳妥快速的经济刺激，如依托当前的项目管理机制、合同文本、指导原则及项目实施机构等。
考虑那些资金到位即可快速启动的项目：如既有建筑和基础设施升级改造项目、“即插即用”式的家电升级、现有政策规划的升级，以及一些缺乏资金但其它方面已做好准备的地方项目。
大力加强标准化工作：识别可广泛应用、统一且不需要太多定制设计的干预措施。开发标准的设计模板、合同范本等，尽可能的规范交易。考虑采用经官方认可的解决方案和技术以减少歧义和项目风险。
消除不必要的监管壁垒：在制定规划和法规过程中的过多监管壁垒通常会阻碍能效和清洁能源项目。政策决策者应考虑如何删除或简化繁文缛节，从而快速的推出经济刺激措施。
将能效刺激政策在能源部门和整个政府范围内保持一致：考虑将“能效优先”原则嵌入到所有的刺激计划中。通过使所有相关部门的政策保持一致，政策制定者可以确保刺激期间所形成的能效增长在刺激期结束后依然继续保持。
设定合理且领先的能效标准提升目标：政策制定者在合理评估供应链能力、技术水平、价格约束等问题的基础上，应尽可能的提高能效标准。
适当的补贴机制：找到补贴机制的平衡点。过高的补贴会增加刺激计划的风险系数或造成繁荣-萧条周期性震荡现象。
市场供应能力（供应侧）：确保生产企业在快速扩大生产规模的同时保证产品质量，服务商保证服务质量；明确技能要求并提供相关培训。
市场容量（需求侧）：分析人们对产品和服务的需求、购买决策点以及消费者购买产品和服务的动机（11）；确保消费者在合格的产品和服务中获取全面的信息并做出明智的选择。
资源节约问题：研究如何避免材料浪费（例如淘汰仅使用两年的白色家电产品）；鼓励在废物资源管理和回收行业创造新的就业机会。
将短期影响转化为长期转变：尽管经济刺激计划是为了在短期内见效，但合理优化的刺激计划将使其长期的效益最大化。计划中应包含的举措如提高能效标准、培育新的市场、在大规模基础设施的规划和决策过程中考虑能效因素等能够在刺激周期结束之后仍然确保能效工作继续开展下去并不断创造就业岗位。

参考文献

1. United States – National Association of State Energy Officials, The 2020 U.S. Energy & Employment Report, https://www.usenergyjobs.org/; Europe – Cambridge Econometrics (2015), Assessing the Employment and Social Impact of Energy Efficiency, Final report,https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/CE_EE_Jobs_main%2018Nov2015.pdf.

2. Scheer, J. and B. Motherway (2011), Economic Analysis of Residential and Small-Business Energy Efficiency Improvements, Sustainable Energy Authority of Ireland, https://www.seai.ie/publications/Economic-Analysis-of-Residential-and-Small-Business-Energy-Efficiency-Improvements.pdf

3. Oak Ridge National Laboratory, National Evaluation of the State Energy Program (Final reports), https://weatherization.ornl.gov/sep/; Oak Ridge National Laboratory, National Evaluation of the Energy Efficiency and Conservation Block Grant Program (Final reports), https://weatherization.ornl.gov/eecbg/ (accessed 5 April 2020).; Oak Ridge National Laboratory, Weatherization Assistance Program, National Evaluation: Summary of Results, https://weatherization.ornl.gov/wap-recovery/

4. Li, S., Linn, J., & Spiller, E. (2013). Evaluating “Cash-for-Clunkers”: Program effects on auto sales and the environment, Journal of Environmental Economics and Management,https://doi.org/10.1016/j.jeem.2012.07.004

5. Gayer, T. and Parker, E. (2013), Cash for Clunkers: An Evaluation (paper), https://www.brookings.edu/interactives/cash-for-clunkers-an-evaluation/

6. Meyer-Ohlendorf, N., Görlach, B., Umpfenbach, K., Mehling, M. (2009), Economic Stimulus in Europe – Accelerating Progress towards Sustainable Development? (Background Paper), European Sustainable Development Network,https://www.ecologic.eu/sites/files/project/2013/ESDN_Recovery_Report.pdf

7. Ministry of Mines and Energy of Colombia (2018), By replacing over one million refrigerators, the country is undertaking concrete actions for climate change mitigation (News), 11 May 2018,https://www.minenergia.gov.co/web/ingles/noticias?idNoticia=24011541

8. Houde, S., Aldy, J.E. (2017), Consumers` Response to State Energy Efficient Appliance Rebate Programs, American Economic Journal: Economic Policy, 9 (4): 227-55,https://www.aeaweb.org/articles?id=10.1257/pol.20140383

9. Based on Government of India’s UJALA & Street Lighting National Programme Complete Five Successful years of Illuminating India, 5 January 2020, https://pib.gov.in/newsite/PrintRelease.aspx?relid=197275 (accessed 5 January 2020) and the Streetlight National Program Dashboard,http://slnp.eeslindia.org/ (accessed 25 March 2020).

10. IEA scenario analysis.

11. See lessons learnt from the UK Green Deal in Rosenow, J. and N. Eyre (2016), A post mortem of the Green Deal: Austerity, energy efficiency, and failure in British energy policy, Energy Research & Social Science, Vol. 21, pp. 141-144,https://doi.org/10.1016/j.erss.2016.07.005

IEA：能效投资和经济刺激方案

2020-04-16

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