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绿色发展顶层设计确立 绿色金融体系初具雏形

2017-03-21  来源:中国金融信息网绿色金融频道 作者:东方金诚  

在“十三五”绿色发展理念确立和密集绿色政策出台的背景下,绿色金融政策框架体系初步建立,绿色金融分析工具日趋多样化,环境信息披露制度不断规范,绿色产业政策方面不断加码,围绕解决绿色金融发展所面临的环境外部性内生化、绿色项目和资金来源期限错配、.......

作者:东方金诚 绿色金融团队 方怡向 李睿 闫娜

核心看点:

1. 七部委《关于构建绿色金融体系的指导意见》出台,绿色金融顶层设计确立,配套政策相继推出,绿色金融体系初具雏形;

2. 建立有效产权制度、引入市场机制、完善环境监管体系、环境费税改革、财政补贴等多项举措促环境外部性内生化;

3.强化信息披露,引入第三方认证机制,规范绿色标识,绿色认证标准将成为绿色发展趋势;

4. 产业政策规划密集推出,引导资源配置,驱动产业升级与经济结构绿色转型。

正文:

2016年是“十三五”开局之年,也是绿色金融的元年。在“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念和经济绿色转型背景下,配套政策密集出台,绿色金融市场环境不断改善。绿色金融承担着引导社会资金流向节能、低碳、环保行业,倒逼企业技术升级和产业转型,实现经济效益、环境效益和社会效益协调发展,并最终推动供给侧改革和生态文明体制改革的重要使命。发展绿色金融、构建绿色金融生态已经上升到国家战略高度。

东方金诚通过梳理自2015年12月绿金委发布我国第一份关于绿色债券界定的文件——《绿色债券支持项目目录(2015年版)》(以下简称“《目录》”)以来,2016年国内发布的一系列促进绿色金融发展的政策文件或规划指南,分析我国绿色金融政策体系的主要构架,从环境外部性内生化、市场信息披露、绿色产业与绿色发展等方面,整理归纳绿色金融的政策脉络,为今后推出更有效的绿色金融配套政策提供借鉴。

一、绿色金融政策体系初具雏形

1.构建绿色金融体系设想

党的十八大确立了生态文明国家发展战略,绿色金融逐渐上升为国家战略,绿色金融政策红利不断。2015年9月,国务院发布《生态文明体制改革总体方案》,方案作为生态文明体制改革的顶层设计首次提出明确提出构建绿色金融体系战略,推广绿色信贷。2016年3月,《“十三五”规划纲要》明确提出“建立绿色金融体系,发展绿色信贷、绿色债券、设立绿色发展基金”。

2.完善绿色债券发行指引政策

在《生态文明体制改革总体方案》的指导下,2015年12月,中国金融学会绿色金融专业委员会发布《绿色债券支持项目目录(2015年版)》,成为我国第一份关于绿色债券界定的文件;《目录》发布当日,中国人民银行出台《在银行间债券市场发行绿色金融债券的公告》(第39号公告),鼓励在银行间债券市场推出绿色金融债券募集资金支持符合《目录》项目的发展。人民银行39号公告和《目录》两份文件在绿色债券支持项目范围、审核流程、担保增新渠道、债券品种创新等方面提出指导意见,这两份文件的发布,标志着国内绿色债券市场正式启动。12月31日,国家发展和改革委员会出台了《绿色债券发行指引》,界定了绿色企业债支持项目范围以及发行优惠条件,进一步释放了政策支持绿色债券发行的信号。

2016年3月和4月,上海证券交易所和深圳证券交易所先后发布《关于开展绿色公司债券试点的通知》及《深圳证券交易所关于开展绿色公司债券业务试点的通知》,规范绿色债券发行,强调绿色债券信息披露,鼓励第三方专业评估或认证机构开展对募投项目绿色评估或认证及债券存续期绿色项目的跟踪评估,明确为绿色债券提供“绿色通道”等政策支持,并对被认定为绿色的公司债券进行统一标识“G”标,积极引导交易所绿色债券市场支持绿色产业。

3.出台绿色金融政策顶层设计

2016年8月底,中国人民银行、财政部等七部委联合发布了全球首部由政府主导的绿色金融政策框架《关于构建绿色金融体系的指导意见》,明确了绿色金融体系概念,并就市场运行和监管制度、绿色金融产品创新以及绿色金融风险防范方面提出了一系列激励措施和约束机制,构建了政府、金融机构、环保企业等多方参与协同的绿色金融政策体系的顶层设计。

二、多项举措促进环境外部性内生化

七部委下发的《关于构建绿色金融体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)中明确指出,建立健全绿色金融体系,需要金融、财政、环保等政策和相关法律法规的配套支持,通过建立适当的激励和约束机制解决项目环境外部性问题。可以说,环境外部性的内生化是绿色金融的核心,也是实现绿色发展的关键。东方金诚通过梳理2016年出台的政策制度,总结了政府及监管层促进环境外部性内生化的多项举措,包括建立有效的产权制度,引入市场机制,完善环境监管体系,环境费-税改革等。

1.明确产权,建立有效的产权制度

产权不清是导致外部性的重要原因,制约资源的有效配置。11月,国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》,对完善控制污染物排放许可制度,实施企事业单位排污许可证管理作出部署。12月底,国务院《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》成文,针对土地、水、矿产、森林、草原、海域海岛等6类国有自然资源,提出到2020年,基本建立产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿使用制度。

2.引入市场机制,发挥市场作用

通过排污权交易,推动环境污染成本的内生化,强化企业污染物减排的动机,减少污染物排放,最终便于政府的环境管理和宏观调控。2016年1月,国家发展改革委办公厅发布了《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》,旨在协同推进全国碳排放权交易市场建设,确保2017年启动全国碳排放权交易,实施碳排放权交易制度。9月,发改委发布《用能权有偿使用和交易制度试点方案》选择在浙江省、福建省、河南省、四川省开展用能权有偿使用和交易试点。

3.完善环境监管体系,实施有效管理

科学有效的环境监管有利于解决环境外部性问题。5月,国务院印发《土壤污染防治行动计划》,对今后一个时期我国土壤污染防治工作做出了全面战略部署,全面提升我国土壤污染防治工作能力。11月,中央深改组审议通过了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,强调要统筹考虑自然生态整体性和系统性,划定生态保护红线。12月,国务院印发《“十三五”生态环境保护规划》,提出到2020年,生态环境质量总体改善的目标。同月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态文明建设目标评价考核办法》,建立了生态文明建设目标指标,将其纳入党政领导干部评价考核体系。12月,国务院印发《关于全面推行河长制的意见》,由各级党政主要负责人担任“河长”,统筹负责辖区内河湖的污染治理,落实属地责任,实施源头治理。

4.政府通过征收环境税、提供补贴等方式促进环境成本(效益)外部性内生化

政府通过征收环境税使环境污染负外部性内生化,通过补贴使正外部性内生化。12月,第十二届全国人大常委会决通过了《环境保护税法》,这是落实“推动环境保护费改税”任务,“落实税收法定原则”制定的第一部推进生态文明建设的单行税法,将排污费制度向环境保护税制平稳转移。同月,财政部、农业部联合印发了《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》,到2020年,基本建成以绿色生态为导向、促进农业资源合理利用与生态环境保护的农业补贴政策体系和激励约束机制,进一步提高农业补贴政策的精准性、指向性和实效性。年底,工信部发布关于调整新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知,调整、完善补贴政策。

三、强化信息披露,规范绿色标识认证

供需双方信息不对称是导致市场失灵的原因之一。对于绿色金融市场,规范发行人和行业信息披露,建立有效的统一绿色标准、认证、标识体系等措施对于发挥市场化约束机制、防范市场逆向选择和“漂绿”道德风险,以及树立绿色消费意识、带动绿色投资进而实现绿色金融市场的可持续发展具有重要意义。

1.规范信息披露、强制性环境信息披露、引入第三方认证机制成发展趋势

中国人民银行《在银行间债券市场发行绿色金融债券的公告》文件以及沪深交易所《关于开展绿色公司债券试点的通知》文件,均对绿色债券发行后信息披露做出了明确的要求,包括要求发行人定期披露募集资金使用情况、项目进展和环境效益等内容,并鼓励由独立的专业评估或认证机构出具的评估报告,对绿色金融债券支持绿色产业项目发展及其环境效益影响等实施持续跟踪评估。上市公司年度报告内容与格式准则也规定,鼓励上市公司主动披露积极履行社会责任的工作情况,对属于国家环境保护规定的重污染行业的上市公司,还需披露主要污染物达标排放情况、企业环保设施的建设和运行情况、环境污染事故应急预案以及同行业环保参数比较等环境信息。

从世界各地对上市公司环境信息披露要求来看,英国、法国等采用了强制性环境信息披露要求,欧洲、南非、香港等地采取了“不遵循就解释”的半强制信息披露要求。《关于构建绿色金融体系的指导意见》也明确提出逐步建立和完善上市公司和发债企业强制性环境信息披露制度,加大对虚假披露环境信息的上市公司和发债企业的惩罚力度,同时鼓励第三方专业机构参与采集、研究和发布企业环境信息与分析报告。监管层对环境信息披露从自愿披露、到鼓励、到强制性要求已成为发展趋势。

2.构建统一的绿色产品标准、认证、标识体系

2016年12月,国务院办公厅印发了《关于建立统一的绿色产品标准认证、标识体系的意见》(以下简称“《意见》”),要求按照统一目录、统一标准、统一评价、统一标识的方针,将现有环保、节能、节水、循环、低碳、再生、有机等产品整合为绿色产品,构建统一的绿色产品标准、认证、标识体系,实施统一绿色产品评价标准。《意见》指出,在构建统一的绿色产品标准、认证、标识体系的基础上,推进绿色产品信用体系建设,严格落实生产者对产品质量的主体责任、认证实施机构对检测认证结果的连带责任,对严重失信者建立联合惩戒机制,对违法违规行为的责任主体建立黑名单制度。

《意见》与央行等七部委《关于构建绿色金融体系的指导意见》提出统一绿色债券界定标准、研讨探索绿色债券第三方评估和评级标准、规范第三方认证机构对绿色债券评估的质量等意见相呼应,分别作为实体生产领域与金融服务领域统一绿色认证机制的指导性意见,这两个意见的实施落地,有望实现绿色产品标准与绿色金融标准的对接。《意见》实施的统一绿色产品标准、认证、标识体系可以为金融领域绿色项目标准的界定以及绿色效益的评估提供参考依据。统一的绿色产品标准、认证、标识体系以及在此基础上形成的绿色产品信用体系建设可以有效降低绿色产品的识别成本,加强公众对绿色产品的监督,最终推动绿色项目绿色效益(成本)的内生化并成为绿色金融产品定价依据,更好地发挥绿色金融的资源配置作用,引导绿色资金投向产业升级和经济结构转型,实现绿色产业和绿色金融的协同发展。

四、产业政策不断加码,驱动技术升级与产业转型

2016年,国家出台了覆盖林业、节能环保、水利、煤炭、能源等众多领域的一系列“十三五”规划,通过产业规划与政策倾斜,引导市场资源配置,驱动技术升级与产业绿色转型。

1.能源发展

4月,国家发展改革委、国家能源局组织编制了《能源技术革命创新行动计划(2016-2030年)》,部署煤炭清洁化开采技术创新、非常规油气和深层、深海油气的开发技术创新、煤炭清洁高效利用技术创新等15项重点任务。11-12月,电力、水电、风电、生物质能、煤层气、太阳能等“十三五”规划密集出台,对相应行业领域未来一段时期的发展目标与发展路径做了部署。《能源发展“十三五”规划》和《可再生能源发展“十三五”规划》出台,鼓励可再生能源发展,力争实现2020年非化石能源占一次能源消费达到15%的目标。

2.污染治理

5月,发改委和环保部发布《清洁生产审核办法》修订版,进一步规范清洁生产审核程序,更好地指导地方和企业开展清洁生产审核。8月,为推进造纸、印染等11个重点污染行业实施清洁生产技术改造,工信部和环保部联合印发《水污染防治重点行业清洁生产技术推行方案》。同月,《“十三五”重点流域水环境综合治理建设规划》印发。10月,环保部出台《民用煤燃烧污染综合治理技术指南(试行)》,提出了“民用煤污染治理应以环境空气质量改善为核心,采取因地制宜、综合治理、多措并举、分步推进的步骤实施”的治理总体思路。12月,环境保护部发布2016年《国家先进污染防治技术目录(VOCs防治领域)》、《铅蓄电池再生及生产污染防治技术政策》和《废电池污染防治技术政策》,为管理部门和用户提供重要的参考。

3.绿色制造与绿色发展

4月,工信部印发《绿色制造2016专项行动实施方案》,旨在加快实施绿色制造工程,全面推行绿色制造,构建绿色制造体系。同月,《工业节能管理办法》和《水效领跑者引领行动实施方案》发布。7月,工信部公布《工业绿色发展规划(2016~2020年)》,提出到2020年,绿色发展理念成为工业全领域、全过程的普遍要求,工业绿色发展推进机制基本形成,绿色制造成为经济增长新引擎和国际竞争新优势,工业绿色发展整体水平显著提升。9月,绿色制造工程实施指南(2016-2020年)》正式发布。11月,为加快实施《中国制造2025》,促进制造业绿色升级,培育制造业竞争新优势,财政部、工信部决定2016-2018年开展绿色制造系统集成工作。同月,《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》发布,节能环保产业入列其中。

东方金诚认为,发展绿色金融,核心就是要发挥金融的资源配置机制,为实体经济提供高效的融资服务,从而推动实体经济发展,最终实现绿色增长。绿色金融对绿色产业发展和传统产业绿色改造的扶持,要始终契合国家发展战略,国家经济结构升级、经济发展方式转变的政策导向,要满足微观经济主体在不同发展阶段和不同发展水平的需求,将有限的金融资源用于支持清洁能源、节能环保、水资源、气候弹性农业、智能电网、低碳运输体系等绿色经济领域发展,从而提升对绿色经济增长的支持服务能力。国家产业规划和产业扶持政策不仅是围绕落实生态文明体制改革顶层的配套政策,也是七部委《指导意见》在实体产业领域的重要配套措施。国家密集出台各个行业领域的规划指南和产业扶持政策,其意在通过政策导向引导技术升级和产业转型,最终实现全社会的绿色发展。国家产业规划和扶持政策的落实不仅为绿色资金提供低风险、回报稳定的资产,同时也为绿色金融服务绿色产业提供战略导向,实现绿色金融资本与绿色产业的有效对接,驱动绿色产业与绿色金融的协同发展。

五、结论与展望

在“十三五”绿色发展理念确立和密集绿色政策出台的背景下,绿色金融政策框架体系初步建立,绿色金融分析工具日趋多样化,环境信息披露制度不断规范,绿色产业政策方面不断加码,围绕解决绿色金融发展所面临的环境外部性内生化、绿色项目和资金来源期限错配、市场信息不对称、投资者的绿色分析能力不足等问题取得了一定的进步,绿色金融的整体发展环境逐步改善。

东方金诚预计,下一步落实顶层设计的相关政策将陆续出台,绿色金融政策体系将进一步完善,绿色金融各参与方的责任将进一步明确,绿色金融市场有望实现规范化发展。随着相关配套政策的细化和落地,绿色评级、认证评估体系的完善,环境压力测试在银行信贷、资产管理、信用评级等领域的不断推进,环境成本(效益)外部性内生化问题有望逐步实现,“绿色”因素将成为投融资决策中的关键因素,绿色金融将有效发挥其资源配资作用,驱动技术升级和社会经济结构转型,最终实现经济文明和生态文明协同发展。

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