您当前位置是: 研究成果 > 政策研究

兴业研究:乡村振兴打开绿色发展新空间

2018-03-05  来源:兴业研究  

....

汤维祺 兴业研究分析师

鲁政委 兴业银行首席经济学家

摘要:

  • 2018年“一号文件”部署乡村振兴战略,其中农业及乡村绿色发展成为最大亮点,为绿色发展打开了新的空间,也为绿色金融提供了重大机遇。
  • 乡村绿色要统筹产业发展、生态保护、环境治理、乡村建设,是建设全面小康和生态文明的必然要求,更是新时期对发展新动力的深刻挖掘。
  • 乡村绿色发展包含四方面的重点工作:农业现代化、产业化发展;特色旅游、康养、文化产业开发;强化生态环境治理;以及完善乡村基础设施。
  • 乡村绿色发展相关项目普遍存在规模小、区位分散、主体信用信息缺失、担保不足等问题。金融机构可以探索项目打包集成、创新担保机制、市场化生态补偿机制等,支持乡村绿色发展。
  • 完善差异化信贷政策、完善土地使用的灵活管理制度,以及加快土地和资源流转,对于加快乡村绿色发展、鼓励金融服务,都有重要的作用。

关键词:

  • 乡村振兴 绿色发展 金融服务 制度配套

2018年伊始,“一号文件”,即中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》对乡村振兴战略作出了部署,其中农业及乡村绿色发展的内容成为了最为闪耀的亮点。乡村绿色发展是我国目前发展不平衡、不充分最为突出的领域,同时也是生态文明建设和全面小康最大的短板,以及落实“两山论”最主要的抓手。结合“十三五”规划、十九大报告,以及农业、农村发展相关规划,我国乡村绿色发展已经形成了完整、系统的推进路径,为绿色发展打开了新的广阔空间,也为绿色金融的进一步发展提供了重大的机遇,值得关注

一、从“农业”到“乡村”的新政策考量

农村一直以来都定位于农业生产的载体,因此在“三农”之中,农村问题长期聚焦于土地管理和农村产权等与农业生产直接相关的领域。2005年,党的十六届五中全会首次提出了“社会主义新农村建设”,并提出了“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总要求。而在随后两年,“一号文件”也将“建设新农村”作为核心内容。2012年,十八大提出“生态文明建设”战略;2016年发布的《“十三五”规划纲要》将“绿色发展”列入经济和社会发展的五大核心发展理念,并在第36章“推动城乡协调发展”中对“加快建设美丽宜居乡村”做出了部署。2017年,十九大报告系统化地提出了“乡村振兴”战略,将十六届五中全会新农村建设的五大目标进一步升华为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。

2017年12月召开的中央农村工作会议,以及2018年“一号文件”均强调,“走中国特色社会主义乡村振兴道路,必须坚持人与自然和谐共生,走乡村绿色发展之路”。回顾十八大以来有关三农绿色发展的政策文件,将绿色发展理念从“农业”扩展为蕴含着浓郁自然与人文蕴味的“乡村”还是首次。在“生态文明”纳入“五位一体”总体布局,并成为“千年大计”的背景下,绿色发展在乡村振兴战略中也随之具有了全新的、更加宽广的内容

表1 2004年以来历年一号文件内容

时间

文件

核心内容

2004

关于促进农民增加收入若干政策的意见

首次将增加农民输入作为重要战略

2005

关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见

“多予少取放活”,稳定、完善和强化支农政策

2006

关于推进社会主义新农村建设的若干意见

重申十六届五中全会建设社会主义新农村战略

2007

关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见

发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务

2008

关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见

全面部署发展现代农业

2009

关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见

稳定农业生产,千方百计促进农民收入持续增长

2010

关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见

“三农”投入总量持续增加、比例稳步提高

2011

关于加快水利改革发展的决定

做好农村水利工作

2012

关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见

部署农业科技创新,作为“三农”工作重点

2013

关于加快发展现代农业,进一步增强农村发展活力的若干意见

激活农村农业生产方式和组织形式

2014

关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见

深化农村土地制度改革、构建新型农业经营体系

2015

关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见

建设现代农业,加快转变农业发展方式

2016

关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见

提高农业质量效益和竞争力,推动农业绿色发展,推进农村产业融合

2017

关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见

优化农业结构,推进提质增效,增强可持续发展能力;拓展农业产业链价值链

2018

关于实施乡村振兴战略的意见

推进乡村绿色发展,发掘农业、农村多元功能与价值,打造人与自然和谐共生发展新格局


资料来源:兴业研究

以“绿水青山就是金山银山”的“两山”论为指导,统筹产业发展、生态保护、环境治理、乡村建设,实现百姓富、生态美,人与自然和谐共生,是建设全面小康社会决胜时期的必然选择,是生态文明建设深化落实的内在要求,更是新时期对经济和社会发展新动力的深刻反思和挖掘:

乡村绿色发展是实现全面小康的关键。农村是脱贫攻坚任务最为艰巨的地方,十九大报告要求“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽”。脱贫工作的关键抓手在于盘活资源,而农村地区不论是进行农业生产,还是发展多种经营,最依赖的无疑是“山水林田湖草”等自然资源。事实上自然资源具备多种功能,如果科学合理地开发利用,能够永续地提供收益、提升生产力。推动乡村绿色发展,依托自然资源实现多重产业的可持续发展,有利于拓宽农民增收渠道,实现“脱真贫、真脱贫”的目标。

乡村绿色发展是实现生态文明的关键。农村是生态资源和生态服务功能集聚的区域,但耕地、建设用地和生态保育的矛盾日益激化:目前全国新增建设用地占用耕地年均约480万亩,守住18亿亩耕地红线的压力越来越大;与此同时,高强度、粗放式生产方式导致农田生态系统结构失衡、功能退化。全国水土流失面积达295万平方公里,土壤侵蚀、沙化、石漠化日益严重[1]。考虑到我国农产品需求刚性增长,水土资源越绷越紧,强化生态保护对农业、农村绿色化、集约化发展提出了更高的要求。在污染防治方面,工业“三废”和城市生活等外源污染向农业农村扩散,镉、汞、砷等重金属不断向农产品产地环境渗透的倾向,全国土壤主要污染物点位超标率为16.1%[2]。而农业内源性污染同样严重,播撒的化肥、农药利用率不足三分之一,农膜回收率不足三分之二,畜禽粪污有效处理率不到一半,其剩余部分构成了对土壤的污染;秸秆焚烧现象严重,农村垃圾、污水处理严重不足[3]。农业农村环境污染加重的态势,直接影响了农产品质量安全。因此,不论是十九大报告中做出的长期部署,还是2018年环保工作会议上对短期环保工作的要求,都将土壤污染管控、农业面源污染防治、农村人居环境整治等,列入需要着力解决的重点突出环境问题。习近平总书记也钦点农村厕所工程和养殖业面源污染治理,作为2018年的重点工程,足见对其的重视。

乡村绿色发展有助于发掘新时期发展新动能。通过盘活生态环境资源、激发多元化发展路径,实现乡村一二三产业系统系发展和城乡协同发展,一方面能够激活农村经济生产活力,另一方面也能够拓宽农业等传统产业的发展模式、发掘生态休闲旅游等新的产业领域,为人民群众的美好生活提供基础。此外,农村基础设施建设在很大程度上都依然处于空白,对新能源、公用事业等产业都能够提供空间广阔。

二、乡村绿色发展的主要内容

十九大报告为乡村振兴战略提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总目标。落脚到乡村绿色发展的语境下,可以归纳为三点核心内容:干净一点(乡村污染治理)、方便一点(乡村基础设施建设),以及看得见乡愁(旅游、康养和文化产业开发)。乡村绿色发展的上述三点核心内容,与农业绿色发展一起,构成了乡村振兴战略的主要内容。而在今年的“一号文件”中,也分别对这四个方面做出了具体的部署。

1.   农业现代化、产业化发展

乡村振兴,农业可持续发展是第一要务,包括农业生产自身提质增效、污染防治;探索产业化、品牌化经营,延伸产业链。《农业现代化规划(2016-2020年)》对农业可持续发展提出了量化的目标。按照《“十三五”规划》及《农业可持续发展规划(2015-2030年)》的的相关部署,将通过建设高标准农田、推行耕地质量保护与提升、治理耕地重金属污染、推进水土保持与高效节水、强化禽畜粪污综合治理、管控化肥农药合理施用、落实农膜及包装物回收利用、实施秸秆综合利用、开展农业生态保护修复等重点工程,实现农业自身的提质增效和绿色可持续发展。

表2 农业可持续发展定量目标

指  标

2015基期

2020目标

年均增速
〔累计〕

指标
属性

耕地保有量(亿亩)

18.65

18.65

-

约束性

草原综合植被盖度(%

54

56

2

约束性

农田灌溉水有效利用系数

0.532

0.55

〔>0.018

预期性

主要农作物化肥利用率(%

35.2

40

4.8

约束性

主要农作物农药利用率(%

36.6

40

3.4

约束性

农膜回收率(%

60

80

20

约束性

养殖废弃物综合利用率(%

60

75

15

约束性


资料来源:《全国农业现代化规划(2016-2020)》;兴业研究

除了从供给侧着力外,还要构建现代农业产业化供销体系,包括完善农产品市场流通网络体系,加强农产品产后分级、包装、营销,打造农产品销售公共服务平台,发展农产品电子商务。在此之中,特别要强调绿色农业和农产品品牌化发展的战略。依托农产品产供销产业链的建设,推广无公害、绿色、有机农产品品牌和标识和农产品地理标志,有助于加快绿色农业的标准化、透明化、规范化管理,倒逼农业生产主体参与绿色化、产业化经营;同时也能够推广绿色农业、普及绿色理念,并提升对绿色农产品的社会认知,扩大市场需求

2.   旅游、康养、文化产业开发

以农业、民俗和自然风光为核心,发展特色旅游、健康疗养、文化教育产业,是“绿水青山就是金山银山”论述的最直接体现,不仅能够支持和鼓励农民就业创业,拓宽增收渠道,更能够发掘农业、农村和自然生态资源多种功能,保护与开发的协调共生,促进生态与经济的良性循环。

一号文件提出,要实施休闲农业和乡村旅游精品工程,建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特色小镇;加快发展森林草原旅游、河湖湿地观光、冰雪海上运动、野生动物驯养观赏等产业,积极开发观光农业、游憩休闲、健康养生、生态教育等服务。

旅游、康养、文化产业开发严重倚赖基础设施的完善。需重点改善道路、宽带、停车场、厕所、垃圾污水处理设施等条件,建设魅力村庄和森林景区。加强重要农业文化遗产发掘、保护、传承和利用,强化历史文化名村(镇)、传统村落整体格局和历史风貌保护,传承乡土文化。此外,需要注意的是自然生态保护与产业开发之间的平衡,进行保护性开发[4]。

3.   乡村基础设施建设

加强乡村基础设施建设,是建设美丽宜居乡村的基本保障,同时也是推动乡村绿色发展和产业兴旺的重要前提。一直以来我国城乡公共服务配置失衡较为严重,农村基础设施成为一块影响重大的短板。

乡村基础设施建设的短板普遍存在于各个领域,与绿色发展相关的主要包括水利水务、供气供暖、电力、环保设施等。“一号文件”明确提出了节水供水重大水利工程、农村饮水安全巩固提升工程、新一轮农村电网改造升级、推进农村可再生能源开发利用等重点项目。此外,《全国农业现代化规划(2016-2020)》提出,推动有条件地区燃气向农村覆盖、利用农村有机废弃物发展沼气、改善垃圾污水收集处理和防洪排涝设施。

农村水务基础设施是最大的短板。根据《水污染防治行动计划》,到2020年我国将新增完成环境综合整治的建制村13万个,累计达到全国建制村总数的三分之一以上,重点整治农村饮用水水源地保护、生活垃圾和污水处理等领域。而目前,在农村78%的建制村未建设污水处理设施,农村地区污水处理率仅10%左右,大量未经处理的农村污水直接排入河道水系,成为主要的水污染源[5]。2015年,住建部提出“到2020年,使30%的村镇人口得到比较完善的公共排水服务,并使中国各重点保护区内的村镇污水污染问题得到全面有效的控制”;“从2010年起用大约30年时间,在中国90%的村镇建立完善的排水和污水处理的设施与服务体系”。[6]乡村污水处理设施建设需求巨大。

农村垃圾分类处理缺口明显。住建部2015年低发布公告显示,我国农村年产生活垃圾约1.1亿吨,至少有0.7亿吨以上未作任何处理,农村生活垃圾的无害化处理率仅为同期城市生活垃圾无害化处理率的九分之一[7]。此外,根据《全国农村环境综合整治“十三五”规划》披露的数据,我国有40%的建制村没有垃圾收集处理设施,40%的畜禽养殖废弃物未得到资源化利用或无害化处理,农膜回收率不足2/3。为此,住建部联合10部委发布了《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》,提出到2020年全国90%以上村庄的生活垃圾得到有效治理;农村畜禽粪便基本实现资源化利用,农作物秸秆综合利用率达到85%以上,农膜回收率达到80%以上;农村地区工业危险废物无害化利用处置率达到95%。

农村清洁能源体系建设潜力巨大。一方面,农村地域广懋,产业和人居分散,传统能源系统依赖的输配电模式成本巨大;而另一方面,随着新农村和新城镇建设的深入,农村地区能源需求激增,传统的低效、高碳农村能源系统将激化大气污染和资源紧缺。2017年的“一号文件”提出“实施农村新能源行动,推进光伏发电,逐步扩大农村电力、燃气和清洁型煤供给”。在农村地区发展分布式光伏、太阳能热、风电、生物质、沼气等可再生能源不仅具有土地、资源的禀赋,更能够与农林牧渔业相结合,产生协同效应。而这也为相关产业的发展带来了新的空间和机遇。

4.   生态保护与治理

乡村是生态功能据集聚的地区,推动农村生态保护与治理对于农业可持续发展、促进乡村特色文旅产业开发、强化生态屏障和廊道体系,以及乡村脱贫都有深远的意义。一号文件提出了农村生态保护与治理的几项重点工程,包括:完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作;开展国土绿化行动,推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理,强化湿地保护和恢复,加强地质灾害防治;完善天然林保护制度,扩大退耕还林还草;严格保护耕地,扩大轮作休耕试点,健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度。

除了强化治理,也需要控制新增破坏,具体措施包括前节所述的完善乡村污水和垃圾处理基础设施,以及使环保执法范围向农村延伸,严格限制城市和工业污染向农村转移,并减少农村内源性污染。

值得注意的是,乡村振兴和绿色发展是一项系统性极高的工程,所涉及的四项核心内容之间存在普遍的交叉、协同,和交互影响。比如产业的绿色发展需要以基础设施和生态治理为先决条件,而在农业生产和旅游开发等的过程中,也需提升科学化程度,降低生态影响,修复农业生态;农业发展、生态治理,以及基础设施的完善有助特色旅游产业的开发。又比如可再生能源等基础设施的完善不仅有助于产业发展,对于生态保护和修复也有助益。然而建设项目本身可能造成生态影响,如西双版纳国家级自然保护区内在建的回龙山水电站项目,就因其潜在的生态影响,于2018年2月被北京公益组织自然之友环境研究所提起环境公益诉讼[8]。由此可见,乡村绿色发展不仅需要大力投入,更需要整体性、系统性的规划和科学决策

三、  支持乡村振兴的金融服务与政策配套

1.   乡村绿色发展的融资需求特征

结合对乡村振兴战略及相关规划的分析,我们可以梳理出乡村绿色发展的投融资重点,包括:

农业产业化项目,此类项目除了面对农业龙头企业,满足其扩大产能的融资需求外,更多情况下可能面对的是农民合作社、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体,经营主体分散、个体规模较小、缺乏信用信息和担保,是面临的主要问题;

高标准农田和节水灌溉项目,此类项目大多由地方政府负责,权责明确。主要面临的问题在于项目短期收益不明确,因此通过社会融资渠道进行融资的情况下,需预先对还款来源进行明确;

农业生态治理项目,包括耕地重金属污染治理、循环农业、秸秆综合利用项目,以及退耕还林还草和生态涵养项目。此类项目面临的关键矛盾在于向所涉地区及居民提供相应的生态补偿。借助商品林赎买、生态产品购买、森林碳汇等市场化补偿机制,能够有效拓宽补偿资金来源,加快农业生态治理进程;

乡村旅游、文化和康养开发项目,涉及基础设施建设、旅游景区开发等综合性的内容。可以由企业作为开发主体,也可以由地方政府组织农户参与开发。后者存在融资主体分散、规模小的问题。此外,在保护区、山林等生态功能区进行保护性开发,还需要明确土地使用方式的限制,科学合理配置建设用地指标;

农村污水处理项目,包括禽畜规模化养殖污水处理、农村生活污水集中处理,及分散化处理项目。相比于城市污水处理项目,农村项目规模小、区域分散。此外,对于农村生活污水处理项目,由于农民支付能力相对较弱,因此部分情况下完全由使用者付费承担。因此,需要明确收益方式。此外,由于农户较为分散、数量较少,生产生活污水量稳定性较低,因此在项目规划过程中,需要科学规划,确定处理量波动的补偿机制;

农村固体废弃物资源化利用项目,包括秸秆、农膜等农业废弃物、畜牧业废弃物,以及生活垃圾处理和资源化利用项目。利用模式包括沼气、生物质发电、有机肥生产等。不论是农业、畜牧业废弃物,还是农村生活垃圾,有机质含量都较高,因此适合资源化利用。但面临的问题同样是项目规模小、区位分散。此外,以农村垃圾处理及资源化利用的基础条件为依托,建立“静脉产业园”,发展固废、危废集中处理和污水梯级利用的循环产业,有助于提升处理量、优化资源配置、保障项目收益。

农村分布式可再生能源项目,其中以农村沼气、生物质发电,以及分布式太阳能光伏及太阳能热为主,其中融资需求较为集中的为沼气和太阳能发电项目。项目分布分散导致运营成本较高,同时单个项目规模较小。值得注意的是,对于各类农村可再生能源项目,国家规定了一系列补贴,如《资源综合利用企业所得税优惠目录》《资源综合利用产品及劳务增值税优惠目录》中,将秸秆能源化纳入增值税和所得税优惠,2015年农业部联合发改委等四部委联合下发的《关于进一步加快农作物秸秆综合利用和禁烧工作的通知》进一步要求各地在财政投入、税收优惠、金融信贷、土地和用电政策等方面完善落实有利于秸秆利用的政策;《2015年农村沼气工程转型升级工作方案》,对符合条件的规模化大型沼气工程、规模化生物天然气试点工程予以投资补助,并明确了补助标准;此外,生物质燃料锅炉、太阳能光伏发电、风电等也都有相应的补贴或保障性收购政策。

2.   支持乡村绿色发展的金融服务模式

“一号文”提出,要发挥各类金融机构支农作用,完善开发性金融、政策性金融支持农业发展和农村基础设施建设的制度。提出的措施包括:推进农村信用社改革,增强省级联社服务功能;发展村镇银行等多形式农村金融机构;开展农民合作社内部资金互助试点;建立健全农业政策性信贷担保体系;完善农业保险制度,稳步扩大“保险+期货”试点等。

除此之外,通过上述梳理不难发现,乡村绿色发展相关项目普遍存在项目规模小、区位分散、融资主体信用信息缺失、担保不足等问题。针对这些问题,金融机构可以在以下几个方面探索机制创新,包括:

探索同类项目打包集成的方式,降低融资成本。包括集合贷款、集合债券的形式,由农业龙头企业、设备供应或项目开发企业,以及地方政府牵头,筛选部分优质的同类项目,打包进行融资。适用集合融资形式的项目包括标准化农业生产项目、乡村污水和垃圾处理、分布式可再生能源开发等。值得注意的是,对于设计政府支付,或者使用者付费的项目,如果涉及多个村镇等跨行政区划的情况,则需要对支付模式和违约责任进行明确。比较明确的模式是由上级政府牵头设立项目平台公司等实体,对项目的投融资和经营管理进行统筹。

探索第三方担保机制。《全国农业现代化规划》提出,要以产品为依托,发展订单农业和产业链金融,开展共同营销,强化对农户的技术培训、贷款担保等服务。产业链金融借助农业龙头企业与农户、合作社之间长期、持续的供销关系带来的,对农业生产主体的信息优势,能够有效降低融资风险。此外,《农业现代化规划》还提出建立新型经营主体信用评价体系健全覆盖全国的农业信贷担保体系。为避免气候、自然灾害等大规模影响事件造成的系统性风险,还可以配套农业险,以进一步防控风险,并探索农业保险保单质押贷款等。

探索多元化生态补偿机制。盘活生态环境资源、发掘生态资源可持续利用的价值,是实现生态与经济协调发展的重要手段。对于农业生态保护类的项目,由于大部分情况下无法在短期实现经济收益,因此进行生态补偿就是必要的措施。通过农林碳汇开发、生态服务购买等市场化的机制,能够有效地扩大生态补偿的效率。此外,也可以设立碳基金等组织,专业化地从事环境资产的开发和交易,加快环境资产的周转。

3.   支持乡村绿色发展的制度配套

信贷政策方面,目前人民银行已经对面向小微企业、贫困地区的普惠金融提供了定向降准优惠,银监会也为普惠金融提供了差异化风险权重。乡村绿色发展是绿色金融与普惠金融的交叉领域,其与普惠金融有所重叠,但也有所差异。因此,可以参照普惠金融的扶持政策,对绿色金融提供定向降准和降低风险权重的政策,有利于鼓励更多金融机构支持乡村绿色发展。此外,《农业现代化规划》提出,对稳粮增收作用大的高标准农田、先进装备、设施农业、加工流通贷款予以财政贴息支持稳妥推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点

更灵活的土地使用管理也有助于加快乡村绿色发展项目的开发建设。在农业生态保护和特色旅游开发等项目中,平衡生态保护与建设用地的关系是关键。增加建设用地指标有利于项目更好地开发建设,获取更大收益,但过度开发则可能导致生态破坏。对于耕地的使用,现有政策要求在占补平衡的原则下,可以灵活采用异地补偿措施。此外,《农业现代化规划》还提出在各省(区、市)年度建设用地指标中单列一定比例,专门用于新型经营主体进行辅助设施建设,支持新型经营主体将集中连片整理后新增加的部分耕地,按规定用于完善规模经营配套设施。对于在非生态功能区开发农林生态旅游项目,在确实需要增加建设用地的情况下,可以参照耕地管理政策,通过生态林赎买、新增林地补偿等方式进行异地补偿

[1]《全国农业可持续发展规划(2015-2030)》

[2]《全国农业可持续发展规划(2015-2030)》

[3]《全国农业可持续发展规划(2015-2030)》

[4]保护性开发是指在某一特定时间段内,为达到更好保护的目的,针对某一地区所具有的特殊自然、社会文化等景观,通过政府、专家及社区等多方参与,以跨学科合作的方式做出的合理开发。在不破坏区域传统特色的前提下更好地进行保护,同时促进区域特色景观的发展,实现被开发地区自然、经济、社会、文化的整体协调发展。其中,保护是核心,开发为外在表现。

[5]《全国农村环境综合整治“十三五”规划》

[6]http://www.sohu.com/a/214292383_816103

[7]http://m.news.cntv.cn/2015/11/13/ARTI1447403171039511.shtml

[8]http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2009825

研究专栏