人行研究局绿色金融动态：金融支持清洁供暖试点现场会纪要

2019-03-08　 　

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绿色金融动态

2018年第27期（总第27期）

2018年12月17日

金融支持清洁供暖试点现场会纪要

一、清洁供暖试点概况及进展

（一）山西长治长子县“多式互补”清洁供暖项目

山西省长治市是京津冀大气污染传输通道的“2+26”个重点城市之一，2018年1月，长子县启动“多式互补”清洁供暖试点，以沼气、生物质锅炉、石墨烯、空气源热泵热水机、空气源热泵热风机五种技术路径实施改造。2018年长治市入选第二批中央财政支持的北方地区冬季清洁取暖试点城市，获得三年15亿元财政补贴资金，可为该项目提供一定资金支持。

目前，首批66户农户改造工程已基本完工，施工成本全部由财政承担，使用成本的变动基本处于农户可接受范围内。具体地，改造前户均采暖成本约为2700元/年；改造完成后，生物质锅炉、空气源热泵热水机和空气源热泵热风机采暖成本均低于改造前，沼气采暖和石墨烯采暖成本出现一定程度上涨（涨幅分别为840元/年和597元/年）。

在2018-2019年供暖季，全县计划继续推广改造2万户，按每户120㎡计算，总投资3.55亿元 ，由财政和农户共同承担。由于财政补贴无法一次性到位，清洁供暖设备供应和安装企业需要先行垫付约1.33亿元费用；此外，农户承担的8700余万元改造款中部分也需要金融支持。为此，长子县初步确定了融资租赁、发行地方政府债券、创新使用再贷款等金融支持模式。

（二）贵州贵安新区“多能互补”清洁供暖项目

贵州贵安新区清洁供暖项目包括云谷、龙山及其他8个分布式能源中心。通过“1+3”多能互补 ，利用热量回收和热泵技术等吸收低品位能源，转化为冷气、热水、蒸汽和电力，解决商场、写字楼等城市综合体和工业园区的能源需求，提高能源利用效率的同时有效降低污染排放。

目前，云谷分布式能源中心已建成完工并投入使用。根据当前收费标准，预计每年可实现销售收入2800万元，净利润601.9万元；20年经营期内，税后内部收益率14.8%，投资回收期为6年。龙山分布式能源中心已开工建设，总投资约3.5亿元，预计2019年投入使用。其他8个分布式能源中心预计陆续开工建设，总投资需求30亿元，大部分需要金融支持。

根据绿色金融改革创新试验区建设工作的统一安排和推荐，建设银行贵州分行计划以云谷和龙山两个分布式能源中心未来15年的收益为基础资产发行10亿元绿色资产支持票据（ABN），用于后续滚动投资，并于2018年6月12日在“绿色金融改革创新试验区建设座谈会”上签订协议。目前，融资方案已经启动，建设银行正在积极推动相关工作。

二、金融支持清洁供暖试点过程中初步形成一些有益经验

在前期试点过程中，两地初步总结和形成了金融支持清洁供暖的三条有益经验和基本原则，可为其他地区开展相关工作提供一定参考和借鉴。

一是因地制宜、多能互补，有效保障金融机构的投资收益。长子县和贵安新区清洁供暖项目中，均因地制宜选择了多种清洁能源，既防止了单一能源供给不足影响采暖效果，又有效降低了用户采暖成本，还为供暖企业提供了多元化的收入渠道，对提供资金的金融机构也形成了较好的收益保障。因此，绿色金融支持清洁供暖项目的重要前提，是要合理确定不同地域的清洁供暖技术路径。

二是坚持商业可持续原则，创新支持清洁供暖企业和项目的金融工具及商业模式。目前我国清洁供暖项目融资多诉诸银行信贷，融资方式单一且对主体信用要求较高，不能有效满足项目资金需求。两地试点经验表明，不同金融工具和产品具有不同的特点和优势，金融机构应当根据不同清洁供暖项目的具体资金需求，有针对性的开发金融工具、设计支持模式，从而提高资金回报率、有效控制和降低风险，实现商业可持续。

三是加强财政金融配合，积极引导金融资源参与支持具备市场化融资条件的清洁供暖企业和项目，更好发挥财政资金的撬动作用。财政和金融都是清洁供暖项目重要的资金支持手段，通过市场细分实现精准支持，可有效提高资金使用效率，花少钱、办大事。具体而言，在具有良好现金回报、财务可持续的清洁供暖领域，应着力培育项目的市场化融资能力，通过给予税收奖励、优化市场环境、搭建信息平台、建立风险分担机制等方式，引导金融资源和各类社会资本参与和介入，分担财政压力；让有限的财政资金集中于公益性较强、财务回报总体不佳的领域，提升财政支持的精准性。

三、当前金融支持清洁供暖企业和项目存在的困难和问题

与会专家认为，当前金融支持清洁供暖企业和项目仍存在一些尚待解决的问题，主要包括两大方面。

第一，清洁供暖项目自身存在的问题。一是缺乏统筹规划和全局管理，不能有效实现节约能源和控制排放的总目标，也造成“气荒”等能源供应不足，无法保证居民温暖过冬。二是用户端取暖存在浪费现象。一方面，北方大部分建筑尤其是农村住房的围护结构热工性能差，取暖过程中热损耗大；另一方面，城区集中供热分户计量大多未能真正落地，用户和供热公司节约用热的意识和动力均不足。三是财政补贴落实不到位和难以持续。按现行政策，针对清洁供暖改造的财政补贴仅提供三年；其后如何持续推进清洁供暖改造成为地方政府面临的最大不确定性。部分地区还存在财政补贴资金落实不到位的情况。四是供热收费难，费用回收率偏低。当前我国小城镇及广大农村尚未形成按时缴纳采暖费的习惯，且对此类行为缺乏信用惩戒机制，影响供暖企业和清洁供暖项目投资方的盈利。

第二，金融支持清洁供暖方面存在的问题。一是清洁供暖项目总体而言经济性不足。由于供暖周期短、设备使用率不高、后期运营和维护成本高，费用回收难，农户贷款主体分散、信用信息不完整、针对个人户的信贷风险偏高等原因，清洁供暖尤其是农村地区此类项目不易获得金融支持。二是供热收费的未来收益权不满足《物权法》和《担保法》规定的抵质押要求，未来收益权或收费权难以质押，银行开展相关业务缺乏法律保障。三是对清洁供暖投融资业务的政策支持不足，缺乏税收优惠、财政奖补、货币政策工具支持等方面的明确规定。四是风险管理和防范化解手段不足。由于供暖费非市场化定价，供暖企业财务报表往往显示亏损，影响银行对其进行风险评估。政府、银行、担保（保险）机构在支持清洁能源供暖中的风险分担和补偿也缺乏明确界定。

四、进一步推动绿色金融支持清洁供取暖的重点及建议

清洁供暖是一项复杂的系统性工程，涉及整体规划、能源选择、技术路径、建筑节能、财政补贴、金融支持等诸多方面。与会专家建议，相关部门应加强政策协调，兼顾供应侧“清洁供”和用户端“节约用”，构建清洁供取暖一体化的完整方案，结合全国总能耗控制目标，因地制宜确定不同地域的清洁供取暖路径，保证金融支持清洁供取暖按照正确的路径发展。

第一，适时推动修订完善《物权法》和《担保法》等上位法，为未来收费权抵质押提供法律依据。

第二，加强对清洁供取暖金融服务的政策支持。一是研究将相关绿色金融业务纳入人民银行再贷款、抵押补充贷款（PSL）支持范围，为清洁供暖企业和项目提供低成本资金。二是加强宏观信贷支持指导，引导金融机构落实差异化货币信贷政策，对清洁供取暖项目提供优惠资金支持。三是加大对清洁供暖项目贷款的财政贴息力度并及时拨付。财政补贴应集中在金融无法有效接入、难以实现市场化融资的纯公益性领域，避免“撒胡椒面”。四是调整与清洁供暖相关绿色金融业务的监管指标，如适当降低风险权重、提高不良率容忍度、建立一定额度免问责制度等。研究允许商业银行单列绿色贷款规模，不再占用企业常规授信额度，引导保险机构开展绿色贷款保证保险。

第三，建立绿色项目库，构建信息共享机制。在清洁供暖试点区域建设绿色项目库和绿色企业库，完善标准，明确绿色项目和企业认定，构建信息互通机制，降低信息搜寻成本。

第四，创新绿色金融产品、工具和服务。一是试点发行地方政府清洁供暖项目专项债券，专项债券期限综合考虑项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等因素合理确定。二是借助投行等服务手段创新，通过直接融资市场、引导社会资金共同参与绿色项目、拓宽绿色项目融资渠道。三是探索由财政、供热公司、居民三方共同负担的墙体改造费用融资模式。鼓励供热公司参与墙体节能改造，拓展收入来源；财政对出钱进行节能改造的居民户给予个人所得税奖补，提高居民积极性；鼓励金融机构为节能改造贷款提供融资产品。四是鼓励商业银行设立清洁供暖项目专项贷款；下放部分业务管理权限，在贷款自主审批、给予专项贷款优惠利率、延长贷款期限等方面给下级行更多自主权；探索农村清洁供暖过桥贷款运作模式，建立绿色办贷通道。

第五，完善风险分担、补偿和管理机制。探索建立贷款风险补偿机制，政府主导、财政和金融机构按一定比例出资，建立清洁供暖风险补偿基金。探索以“基金+保险（担保）+贷款人”等增信担保方式分散风险，明确风险分担比例。鼓励社会资本采用投贷联动、股贷联动等方式建立风险补偿机制。通过严格监管及对企业资金流、物流的严格管控来控制现金流，升级风控手段。